2017年03月14日 中国社会科学报 梁正

　　十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。将标准提升到了与战略、规划、政策等政府履行公共管理职能的主要手段同等重要的地位上来。

　　根据荷兰学者汉克·德·弗里斯（Henk de Vries）的定义，标准是“对于实际的或潜在的匹配问题建立并记录一套有限解决方案的活动，为促进参与的一方或多方获得利益，平衡他们的需要，有意图或期望让所建立的解决方案在一定的时期内得到相当数量真正需要它的相关方的重复使用或连续使用”。

　　由这个定义可以看出，标准与公共管理之间存在着密切关系，首先，标准解决的是多个利益相关者的问题，而不只是单个利益主体的问题。标准化的目的是要“获得最佳秩序”，因而，标准化活动不可能只是追求某一方的利益，而是要实现各利益相关方之间的利益平衡，也即公共利益的最大化，因此其目标具有公共性。其次，标准化需要在多个利益相关者之间进行协商一致。不能依据少数人的主观意志来制定标准，必须在生产者、使用者、政府等多个利益相关者之间进行认真深入的讨论，充分体现协商一致的原则，“平衡他们的需要”，确保所制定出来的标准能被各方共同接受并使用，从而在很大程度上体现为一个公共选择的过程。再次，按照Vries的观点，标准化的核心问题是“匹配”，而这些匹配问题大量存在于经济和社会活动中，涉及物与物、物与人、人与人之间的相互关系，从而与公共管理息息相关。

　　一方面，标准在公共管理中发挥着重要作用，是政府对经济社会活动进行监管的重要手段。在经济性监管方面，标准化涉及产业发展的方方面面。就传统行业而言，标准化对规范市场竞争秩序、打击假冒伪劣产品、保障消费者合法权益起到重要作用。而就新兴产业而言，以标准为重要内容的产业规制对产业的健康发展更是至关重要，如污染物排放标准，对新能源汽车提出的节能减排的标准。只有把这些严格监管的“大棒”高高举起，才能够使各种鼓励和优惠政策的“胡萝卜”真正起到激励作用，降低促进新兴产业发展的成本，激励企业进行自主创新。同时，这些监管标准要有前瞻性，给出未来10—20年监管标准变化的规划，从而为产业技术进步提供时间参照系和稳定预期。

　　另一方面，公共管理对标准化治理有重要影响，政府在标准化治理中扮演着重要角色。借鉴Grindley的观点，基于标准的经济属性，可以将其大致分为四类，也即公共标准（Public Standards）、协定标准（Agreed Standards）、专属标准（Proprietary Standards）和标准竞争（Standards Contest），而针对不同类型的标准，则有着不同的治理模式。

　　第一类是公共标准，它的作用是为产品或服务提出最低质量和可靠性要求，具有提供信息的功能，强调兼容性。公共标准的竞争性和排他性均比较低，因此产业和企业对此关注较少，但是由于它在技术发展、市场竞争中起到基础性作用，接近完全公共产品，存在“市场失灵”，所以需要政府较多的投入和管理，这一类标准基本上属于国家强制标准，如度量衡标准。而作为强制性标准，其设立的目标是维护公共秩序、保障公共利益，其制定应当基于科学、技术知识和客观经验，并具有强制执行力。基于这些特征，强制性标准主要作用于安全、健康、卫生、环境等领域，是政府在相关领域实施监管的重要手段。在这里，政府监管承担着“守门人”的职责，是经济社会运行秩序和社会整体福利水平的重要保障。

　　第二类属于标准竞争，这类标准的排他性较低但竞争性较强，行业或者企业会主动介入，但是如果标准制定或者管理不当，可能导致公众利益受损和影响产业未来发展，即同时具备较高的公共属性。因此，在出现标准竞争的情况下，政府必须对这类标准的制定和形成进行监管，在促进产业发展的同时保障公共利益，如信息通信标准。联盟组织（Alliance），或称企业协议集团（Consortia）在标准竞争中扮演着主要角色，政府的主要职责是对企业行为进行监管，保证公平竞争，防止垄断、共谋与歧视。

　　第三类是协定标准，其竞争性较低而排他性较高。例如，虽然USB接口标准，TCP/IP协议等兼容性标准对于市场、产业发展有很大的作用，但是由于单个企业无法从标准中单独获利，因此，企业不愿单独承担标准制定的成本，在这种情况下，企业一般采用事实标准或协调产生行业协会标准。在这一过程中，市场发展的水平对于标准的制定非常重要，标准的制定和形成基本由市场主导，政府仅需要提供与公共标准类似的条件，即制定最低质量和可靠性标准、提供必要信息和保证兼容性。社团组织，特别是非营利性的社团组织，如国际标准化组织和产业协会在其中发挥重要作用，政府与社团组织之间更多是合作关系，并提供必要的支持，分担部分成本，提供社团组织健康发展的良好制度框架。

　　第四种是专属标准，其竞争性与排他性均比较强，是典型的私人产品，主导此类标准的企业可以通过掌握标准获得大量的私人利益，同时推广此类标准并不必然影响市场的整体发展，标准制定更多体现为企业或者企业间的战略问题。标准制定由企业主导，政府的作用应当仅仅是引导标准，防止市场上出现垄断，如WINDOWS标准（事实标准）。

　　从这四种标准的制定来看，公共管理是不可或缺的，公共标准由于其接近完全公共产品而需要政府的全力介入、强制实施；标准竞争需要政府的有效监管；协定标准需要政府提供最低质量和可靠性要求，作为利益相关者提供意见并分担部分成本；即使在由企业主导的专属标准中，也需要政府的规制，以防止垄断出现。

　　对标准与公共管理之间关系的辨析，对于正确认识标准在公共管理中的定位与作用，政府、企业、社会各自在标准化治理中的角色与功能，加快推进标准化管理体制改革进程，推进国家治理体系与治理能力现代化建设均具有重要意义和参考价值。

　　（作者单位：清华大学公共管理学院）