乡村治理中的精英治理及其优化

2017年03月15日 中国社会科学报 黄博

  理性考察乡村精英治理的局限性,探寻乡村精英治理优化的可行路径,促进精英治理与村民自治的良性互动,对于创新和完善乡村治理机制具有重要意义。

  2016年中央一号文件指出,要“创新和完善乡村治理机制”,“依法开展村民自治实践,探索村党组织领导的村民自治有效实现形式”。毫无疑问,村民自治是乡村治理的基础性机制,村民自治制度实施以来极大地提升了我国乡村治理的民主化水平。但不容忽视的是,村干部、经济能人等乡村精英在乡村治理实践中扮演着非常重要的角色。这既是对传统村治模式的历史延续,也是法定模式经实践形塑的现实选择,其存在具有历史合理性和现实客观性。因此,理性考察乡村精英治理的局限性,探寻乡村精英治理优化的可行路径,促进精英治理与村民自治的良性互动,对于创新和完善乡村治理机制具有重要意义。

  乡村精英治理的必要性

  精英治理较好地利用了本土资源。尽管民主化程度不高,但乡村精英治理对当今中国相当一部分农村来讲是一种符合实际、切实可行的理性选择。作为一种建立在乡村本土资源之上的、符合传统、适应现实的内生性村治模式,相对于法定的村民自治,精英治理的成本相对较低。首先,在精英治理模式中,乡村治理的权力高度集中在乡村精英这样一个少数的群体中,精英的支配地位使决策程序简单,议而不决现象的发生率较低。其次,精英治理在实践过程中具有较为灵活、容易变通的特点,且文化、习俗、亲缘等丰富的非正式资源也可资利用,这都使得治理更具弹性。

  精英治理有利于民主治理的循序渐进。村民自治这一理想境界的实现不可一蹴而就,因为治理民主化的实现受制于经济水平、文化水平等多方因素的影响。而精英治理所具有的诸多优点又使其在相当长一段时期内仍然拥有很强的生命力。因此,通过精英治理的优化来推动民主治理的发展完善,是乡村治理发展的重要内容,也是乡村治理得以不断创新和完善的现实保障。在这一过程中,精英治理与村民自治会实现互相调适、互相融合,尤其通过精英治理的优化来推动村民自治机制的落实与完善。

  乡村精英治理的局限性

  尽管精英治理在乡村治理实践中发挥了重要的作用,但不可否认的是,精英治理与村民自治在实践路径、价值理念上都存在着相悖之处。而要优化乡村精英治理,前提就是能够理性认识乡村精英治理的局限性。

  精英治理的权威性与村民自治的民主意蕴存在张力。村民自治是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的有机整体,这一制度要求乡村治理过程由广大普通村民来主导。而在精英治理状态下,乡村公共权力由村干部、经济能人、乡村名人等占村民一小部分比例的精英群体所掌握,权力场域中普通村民的意愿表达程度与政治参与程度都比较低。乡村精英拥有的资源在形式、来源上都较为丰富,并以此为基础建立起某种魅力型权威。如果缺乏有效制约,精英治理的权威性特征有不断强化的态势,可能因此而削减村庄选举、决策、管理等过程中的民主性、公开性与正义性,进而使得村民自治流于形式,与民主价值相背而行。

  精英治理具有天然的不稳定性。精英治理模式的形成与乡村场域各种类型能人具有的优势有极大关系,乡村精英地位的获得主要是基于其拥有的资源优势或具有的能力特长等。但是,建立在此基础上的治理权威并不具有较强的稳定性,因为除了村干部的权威是基于体制性赋予,其他人的权威主要是基于自身某方面的优势。而精英人物受能力、认识及个人品德素质的局限,出现判断失误、行为失范的现象在所难免,进而会影响乡村治理的效果。

  乡村精英治理的优化

  要实现真正意义上的村民自治,就需要对精英治理进行优化,发挥其积极作用,克服其固有的局限性。

  首先,要健全村庄治理中的精英吸纳及参与机制。作为沟通上下的桥梁,乡村精英是国家与民间力量的缓冲,是农村封闭网络和外部开放网络的联结点。乡村治理是多元主体参与行动的过程,由于乡村精英治理的独特优越性,我们要重视各类精英的吸纳及参与,促使其在乡村治理中发挥积极的作用。如果不把人群中的优秀分子及时吸纳到治理体系中,会造成治理体系中能量流动的梗阻,甚至可能使精英分子成为乡村治理的阻滞力量。所以,完善人才的竞争选拔机制、精英参政机制等是发展与完善村民自治不可或缺的内容。

  其次,完善村庄精英治理的制约机制。外在制约机制大致可分为法律制约、权力制约、民众制约三类。乡村精英治理的一个突出局限就是人治色彩浓厚,要解决此问题,必须加强依法治理,强化村级治理中的法制权威,克服乡村精英的权力滥用,实现魅力型权威向法理型权威的转变。权力制约主要是指政府权威的约束,具体来自乡镇政府的制约。在支持乡村精英积极参与村庄治理的同时,乡镇政府必须加强引导和管理,对精英的违规行为予以严惩。民众制约也非常重要,精英的行为要直接置于广大村民的监督下,可以建立村民评价制度、检举制度等,对精英进行规范约束。

  再次,理顺乡村场域治理主体间的关系。目前我国村民自治的发展还存在一定的问题,比如乡政权力或者干预过多或者放任不管、村委会自治能力较差、村民自治形式化等。要实现精英治理向村民自治的转化,在规范精英治理的同时必须完善村民自治制度的建设。乡村治理模式是建立在乡村场域多个治理主体之间关系的基础上,要以村级两委为核心,处理好其与乡镇政府的关系,与村庄体制外精英和普通村民的关系,同时处理好村级两委的内部关系,让村民自治制度的建设落到实处。

  最后,提升广大普通村民的政治参与水平。随着乡村社会经济的发展和农村基层民主建设的加强,广大村民的思想也逐渐开放,政治参与意识逐步提高,政治参与活动不断增加。但从整体上看,普通村民的政治参与渠道仍然有限,参与的制度化保障不够,参与的质量不高。我们要进一步完善各项有利于普通村民政治参与的制度,比如村民代表大会制度、村民民主选举制度、村务公开制度、村民评价与监督制度等,切实保证普通村民的政治参与顺利展开。

  (本文系国家社科基金青年项目“村民自治背景下的精英治理及其优化研究”(16CZZ016)阶段性成果)

  (作者单位:中共南京市委党校公共管理教研部)