《中国社会科学报》总第400期 作者：叶托
【核心提示】在一些研究者看来，“自下而上”的研究途径严重低估了中央政府对地方政府的激励策略和控制能力。这类研究者强调，中国的行政管理体制一直是典型的“压力型体制”。
改革开放之后，随着中央政府将相当部分的权力和经济建设的责任一起下放给地方政府，地方政府行为在经济社会发展中的重要性更加突显。然而，对于地方政府享有多大的自主性这一问题，学界依然存在很大分歧，并由此形成了关于中国地方政府行为研究的两种不同途径。
地方政府的自主性：“自下而上”的研究途径
在上世纪80年代和90年代初期，由于乡镇企业的蓬勃发展，学者们开始探讨地方政府在市场经济发展中所扮演的角色：地方政府究竟是新型经济关系的“中心主角”，还是“协助促成”的角色？在这一讨论中，“自下而上”的研究途径强调地方政府发挥了关键作用，并占据了比较主要的地位。
Andrew提出，在改革过程中，地方政府已经深深地卷入市场经济之中，成为当地经济运行的主导力量，并且可以比较直接地支配从市场经营中获得的利润。这意味着地方政府享有更大的自主空间，并在某种意义上呈现出一个庞大工业组织的特点。Montinola、 Qian 和Weingast也认为，行政分权和财政分权赋予了地方政府更多自由空间，进而引致了地区竞争，迫使地方政府致力于发展本地经济。
不过，越来越多的学者意识到，地方政府的自主性是一把双刃剑，既发挥了某些积极作用，也产生了诸多消极的影响。第一，地方政府的自主性可能会强化“蜂窝状”的社会结构特征。所谓“蜂窝状”社会结构就是指区域之间的相对隔阂和独立。一旦这种独立性足够强大，就可能抵御中央对该区域的渗透。第二，地方政府的自主性可能强化其自利性倾向。如杨善华、苏红通过研究指出，在市场经济转型过程中，乡镇政府“以更积极的态度来扩充自己的政策和制度空间，同时也以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令”。第三，地方政府的自主性可能会干扰理性市场的形成。Wank发现，在地方政府和私人企业之间的“共存依赖”关系中，地方政府需要依赖私人企业来解决本地的就业问题，促进社会经济生活中的合作关系；而私人企业也需要依靠地方政府来获取资源，并利用权力的庇护关系避免任意的行政干预。
事实上，在改革开放的不同时期，地方政府的自主空间是不一样的。王绍光和胡鞍钢发现，1990年代初期，相对于地方政府而言，中央政府的财政汲取能力并不强，而1980年代推行的财政包干制度则是形成“强地方、弱中央”局面的主要原因。根据财政包干制度，地方政府通过与中央政府订立一个上缴一定金额或比例的税收契约，换取了经济发展的自主权和部分收益权。由于自主性和自利性的双重刺激，地方政府竞相通过税收减免、土地划拨等优惠政策吸引外来资本，同时严格限制当地资源的外流，从而造成了严重的地方保护主义。
为了获得更大的财政分成和恢复对地方政府的控制权，中央政府在1994年推行了分税制改革，对地方政府的自主性空间进行了调整和压缩。与此同时，由于国有企业改革的深化，地方政府拥有的企业管理权逐渐移交给了市场主体。在这种情况下，地方政府虽然仍然具备由财政激励诱发出来的投资冲动，但由于不再享有直接控制企业以进行大规模干预经济的能力，其自主性空间被进一步压缩。
然而，也有学者注意到，地方政府正在获得扩展其自主性空间的新手段。如曹正汉和史晋川的研究表明，从1992年到2000年，地方政府为应对中央政府的市场化改革采取了战略转型，即从“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”，从而重新掌握了“经济发展的主动权”。这增大了地方政府的自主性空间，但也在某种程度上增加了地方政府行为的随意性、短期性和变通性。
中央政府的控制和激励：“自上而下”的研究途径
在一些研究者看来，上述“自下而上”的研究途径严重低估了中央政府对地方政府的激励策略和控制能力。这类研究者强调，中国的行政管理体制一直是典型的“压力型体制”。在这一体制下，为了完成本级政府的目标或任务，该级政府会把这些任务和指标层层量化分解，下派给下一级的政府和官员，责令其在规定的时间内完成，然后依据完成情况进行政治和经济方面的奖惩。新世纪以来，“压力型体制”在没有发生根本改变的前提下增添了一些新特点。首先，加强了对指标完成手段的管理，将指标管理和技术治理结合在一起。其次，强化了行政问责制，将激励和惩罚结合在一起。最后，加强了量化指标结构的多重化倾向。由此，“压力型体制”保证了上级政府对下级政府行为的有力控制。
Blanchard 和Shleifer首次将“压力型体制”和分权改革联系在一起，他们认为，中国市场经济改革的成功之处就在于在下放经济权力的同时，仍然维持着强有力的政治集权。因此，在中国，中央政府有能力使地方政府官员提升辖区的经济绩效，地方政府也有动力去推动经济发展；而在俄罗斯，中央政府对地方政府的控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力。
在Li和Zhou的研究中，中央政府利用政治集权的优势为地方政府建立的激励机制成为理解地方政府行为的关键。他们认为，这一激励机制包含两个内容：一是以GDP 增长为主要指标的政绩考核机制，二是基于政绩的官员晋升机制。通过这个激励机制，中央政府有效地控制了地方政府的行为选择，使地方政府官员很主动地去实施中央政府的经济建设计划。但是，研究者也注意到这一激励机制可能产生的负面影响，如“行政竞争的零和博弈的特性导致区域间恶性经济竞争；在政府职能呈现多维度和多任务特征时，晋升锦标赛促使地方官员只关心可测度的经济绩效，而忽略了许多长期的影响；晋升锦标赛使得地方官员是地区间晋升博弈的运动员，同时政府职能要求他们又必须是辖区内市场经济的裁判员，这两者存在内在的角色冲突”。
（作者单位：华南理工大学公共管理学院）