《中国社会科学报》2012年12月31日第399期 作者：朱淀 段进军
【核心提示】城镇化是社会结构、社会组织和制度的变迁过程，是一个广泛涉及和涵盖经济、社会、文化等领域的发展过程。由蔓延到紧凑的城镇化转型，是空间的转型，更是社会人文的发展。
在城镇化的初期，地方政府的推动可有效促进城镇化快速发展，但是到了城镇化的中后期阶段，基于资源约束，蔓延式城镇化将不可持续。
城镇化速度过快，“土地城镇化”大大快于“人口城镇化”。农民的土地被城镇化，但农民及其家属却未城镇化。
不能把城镇化简单地等同于人口转移和经济发展的过程，而忽略了城镇化对社会结构的作用和社会影响，忽略城镇化过程中的社会和文化等方面的发展。
我国在“九五”和“十五”期间，特别是“十五”期间提出“要不失时机地加快城镇化的发展”，使本已处于快速发展的城镇化进一步加速，导致城镇化在一定程度上出现了过度增长的态势。以城市人均建设用地为例，在相当长的时期内我国多数城市控制在60平方米/人左右，但现在我国大多数城市的人均建设用地已达110—130平方米/人，城市空间扩张出现严重的蔓延态势。为了促进我国城镇化的健康发展，我国城镇化的空间须转型，即由蔓延式转向紧凑型城镇化。
“土地城镇化”大大快于“人口城镇化”
城镇化速度过快，“土地城镇化”大大快于“人口城镇化”。农民的土地被城镇化，但农民及其家属却未城镇化。根据对86个由国务院审批的城市总体规划的城市的跟踪分析，1990—2000年，城镇人口规模增加了26%（按普查年城镇常住人口口径统计），城市建设用地却增加了67%。土地城镇化过快引发大量的失地农民。2000年全国已有5000万农民失去土地。在2001年至2004年的4年间，全国又净减少了2694万亩耕地，按劳均4亩耕地计算，相当于增加了670万农业剩余劳动力，如果按照这种趋势发展下去，到2020年又将有6000万农民失业和失去土地。
蔓延式城镇化与产业结构及就业岗位增加不相适应。我国三次产业的就业比重，第一产业仍占45%。这说明我国工业化程度与发达国家还有很大的差距，实现产业结构根本转型是长期的过程。中国科学院院士陆大道认为，蔓延式城镇化与产业结构及就业岗位增加不相适应主要是基于以下三点。第一，我国目前具有庞大的基础原材料产业，但依靠这些产业的扩张来增加吸引农村劳动力和农村人口的空间已越来越受到限制，城镇化和就业人口的增加越来越依赖第三产业的发展。然而，由于我国人口基数较大，因此平均每年一个百分点的城镇化率增长，就意味着要增加800万—1000万个就业岗位。第三产业的发展空间也无法持续提供如此之多的就业岗位。第二，全国有110多个资源型城市，这些资源型城市多数是有生命周期的。2002年初步统计，全国有110个资源型城市，2030年将达到200个左右。这些资源型城市今后如果出现资源枯竭，城市规模不仅不可能大幅度扩大，且会逐步缩小。第三，经济全球化作为推动城镇化过程的作用力也将会逐步减弱。2008年的金融危机后，世界市场的萎缩和结构的变化，对我国外向型经济的发展带来极为严重的影响。
蔓延式城镇化同时也带来严重的资源环境问题。有数据显示，全国70%的城镇缺水；90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准；污水处理率达36%；水污染造成的经济损失为GDP的1.5%—3.0%。全国城市年产生活垃圾达1.5亿吨，每年以8%—10%的速度增长；垃圾存量为60亿吨，占地5亿平方米；垃圾处理率为50%，只有10%达到无害化处理标准。这些数据也在一定程度上说明我国城镇化须坚持循序渐进的原则。
蔓延式城镇化还会引发严重的社会问题。在城市化与“三农”的关系上，过多地偏重于城镇，对城乡差距拉大问题相对重视不够。
城镇化不能简单等同于人口转移和经济发展
2000年，我国的人均耕地只有世界平均水平的47%，是澳大利亚的1/30，加拿大的1/19，俄罗斯的1/9，美国的1/8。近年来，我国北京、烟台、南京、广州、苏州、黄山等城市人均建设用地明显超过全国平均水平（116.29平方米）。从国际比较的角度来看，1992年世界著名的十大城市建成区人均占地面积大多数少于我国。开罗为31平方米、巴黎（中心区）为49平方米、汉城为55平方米、东京为76平方米、雅加达为80平方米、莫斯科为112平方米、纽约为113平方米、新德里为152平方米、墨西哥城为182平方米、伦敦为229平方米。因此，我们要借鉴国外新的理论，结合我国的实际，以节约人均建设用地为目标走出一条符合我国国情的紧凑型的城镇化道路。
地方政府GDP政绩考核短期化与简单化是蔓延式城镇化的体制原因。片面追求高指标的城镇化率，搞大规划、大新城、大绿地、大广场、大型豪华办公区等，成为地方政府在短期内推动GDP增长最直接且最有效的手段。这从客观上推动了我国城镇化的空间蔓延式扩张。
在城镇化的初期，地方政府的推动可有效促进城镇化快速发展，但是到了城镇化的中后期阶段，基于资源约束，蔓延式城镇化将不可持续。蔓延式城镇化的路径向紧凑型的城镇化道路转型，是可持续发展的内在要求。对此，我们应以体制改革为切入点，建立对地方政府官员考核的单位效益指标体系。
城镇化发展还须高度关注就业问题。在大量劳动力需要向城市转移的条件下，很多地方政府多年来一直把资本密集型的工业化道路作为内涵式经济增长的实现模式。许多城市和企业为提高城市竞争力和实现资本收益最大化，一味追求产业的资本增密和技术增密，放弃可为大量低素质劳动力提供就业的机会。因此，我国城镇化与工业化和经济发展，并非一个“滞后论”可概括的，更不是简单地推动农村富余劳动力向城市的空间转移可解决的。基于我国的国情，新中国成立后曾长期实行的“非城镇化的工业化”方针的惯性作用，规模巨大农村转移人口与相对有限的工业和城市吸纳能力的矛盾，将是我国工业化、城镇化长期面临的基本矛盾。实现就业供给能力最大化应当成为我国确定城镇化和工业化模式、产业政策以及其他相关政策的重要基点。
最后需要指出的是，不能把城镇化简单地等同于人口转移和经济发展的过程，而忽略了城镇化对社会结构的作用和社会影响，忽略城镇化过程中的社会和文化等方面的发展。城镇化是社会结构、社会组织和制度的变迁过程，是一个广泛涉及和涵盖经济、社会、文化等领域的发展过程。由蔓延到紧凑的城镇化转型，是空间的转型，更是社会人文的发展。
（作者单位：苏州大学东吴商学院）
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