浦再明 上海战略系统科学研究院 科学发展 2017,07,40-52
摘 要：上海疏解城市非核心功能的过程, 是一个城市发展过程, 必须注重战略性、全局性、空间性和操作性, 需要特别强调从宏观战略上解决结构性问题。建议不断优化与控制上海城市功能的发展, 重点从以下方面入手:完善全球城市区域体系;加大产业结构调整力度;创新区域协同发展机制;优化配置, 构建“流动空间”网络;优化布局, 构建协同共享发展格局;体制突破, 形成功能优化分工激励;法治支撑, 夯实城市发展制度保障。
关键词：城市发展; 城市功能; 区域协同; 城市非核心功能;
一、理论背景研究
(一) 概念界定
1. 根据城市定位划分的核心功能与非核心功能。
《上海市城市总体规划 (2015—2040) 纲要》概要明确提出, “在2020年基本建成‘四个中心’的基础上, 到2040年将上海建设成为综合性的全球城市, 国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市”。纲要概要中所提到的全球城市, 是指在经济全球化与信息化的交互作用下, 城市之间的经济网络主宰全球经济命脉, 其中涌现的在空间权力上超越国家范围的主要节点城市, 其在经济实力、资源集聚能力、全球影响力等方面具备突出优势。根据上述未来上海城市发展定位, 其核心功能内涵相应地需囊括以下5个方面:一是具有全球控制力的资源配置中心。二是具有全球影响力的科技创新中心。三是具有全球辐射力的资本与财富管理中心。四是具有全球吸引力的文化融汇中心。五是具有国际事务协调主导性的国际交往中心。考虑到上述各项功能内涵, 国际经济、金融、贸易、航运中心、全球科技创新中心、国际文化大都市、生态文明城市应视为上海的核心功能定位。而与核心功能无关的即可视为非核心功能, 目前来看, 非核心功能主要载体可能出现在占用资源大、较为低端的、层次不高的劳动密集型低效产业和非高端非核心制造业, 以及与“四个中心”建设距离较远的制造业和服务业, 还有高污染、高耗能行业等。
2. 上海不同阶段的核心竞争力源泉以及形成的核心功能。
第一阶段, 1843—1948年。上海在1843年正式开埠, 被迫打开了闭关锁国的大门, 近代上海开始不断融入全球化的进程, 在优越的地理环境、便利的交通条件、开放且善于接受新事物的良好的人文条件、广阔腹地给予的原料与市场、丰富的生产要素等多种重要因素的共同作用下, 至1920—1930年代, 上海城市的经济发展几近巅峰状态, 商贸、金融、文化、工业、交通运输、通信等产业发展卓有成效, 支撑着“国际经济中心”城市的建设。第二阶段, 1949—1977年。上海被定位为全国的重要工业基地, 在国家工业化发展战略以及向上海倾斜的计划经济政策的扶持下, 上海由近代后期的商工并重转变为以工为主, 且工业内部结构从轻工业独领风骚向轻重工业并举的方向演进, 随之成为中国规模最庞大的“综合性工业城市”。第三阶段, 1978—2007年。改革开放以来, 特别是1990年代初作出浦东开发开放战略决策, 并确立“一个龙头, 四个中心”城市定位之后, 上海再一次深度融入不断加深的全球化进程中, 基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市。第四阶段, 2008年至今。步入后金融危机时代, 全球经济进入长周期的下行阶段, 未来上海需要不断提升自身的国际化水平, 重点依托深化改革和科技创新, 以及高质量人才, 进一步支撑并提升其“国际经济中心”城市的核心竞争力。
3. 按照上述梳理, 根据城市类型界定其所属。
未来上海的城市发展可定位为:迈向全球创新网络中的世界级综合性全球城市, 成为全球最大城市群的首位城市, 成为与中国综合国力相匹配的以具有全球控制力、影响力、辐射力和吸引力的资源配置中心、科技创新中心、资本与财富管理中心、文化融汇中心为主要标志的世界主导城市, 成为国际事务协调的国际交往中心, 成为宜居包容、文化多元、富强文明、创新和财富双驱动的可持续发展城市。
(二) 理论依据
1. 系统论视角。
城市是一个相当复杂的系统, 它的内部有各种各样的子系统, 发挥着各自的功能, 并按一定的结构组合, 形成整个城市的功能。城市的系统结构主要是指城市的功能结构、空间结构和人口结构, 三者之间相互影响。城市空间结构决定着城市功能模式, 优化城市空间结构是优化城市功能的重要手段。同时, 城市功能与人口分布有着直接的联系, 只有功能结构合理, 才能保证一个城市的正常运转, 实现城市可持续发展。由于城市中心区显著的区位优势, 人口和功能向大城市特别是中心城区高度集中, 产生集聚效益, 推动城市的发展和壮大;但城市集聚规模并非越大越好, 城市规模过大, 容易产生生产和流通的费用增加、环境污染严重、城市空间发展不均衡的问题。随着大城市人口规模不断增大, 城市空间迅速向外扩展, 在外围出现卫星城、新城或新区以承担中心城疏解的城市功能。但由于外围新城基础设施和公共服务不完善, 未能形成有效的“反磁力”中心, 中心城区功能依然过于集中;部分居住功能疏解, 但没有相应的产业外迁, 新城变成“卧城”, 职住分离现象尤为突出, 形成了大规模通勤流, 造成交通拥挤、空间隔离及环境污染等一系列问题。人口疏解是城市功能疏解的核心, 而人口疏解又必须从城市功能设置这一源头进行引导, 通过产业和优势资源的对外扩张, 以吸引人口外迁。同时, 根据城市群中各城市的资源禀赋和区位优势, 明确主导产业和特色产业, 强化大中小城市和小城镇产业协作协同, 逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局, 通过科学规划空间布局以疏解中心城市的非核心功能, 而功能的疏解也有利于中心城市空间布局的优化。
2. 全球城市与全球城市区域视角。
经济全球化进一步以功能性分工强化不同层级都市区在全球网络中的作用, 带来了全球范围全新的地域空间现象———全球城市区域, 既不同于普通意义上的城市范畴, 也不同于仅有地域联系形成的城市连绵区, 而是在全球化高度发展的前提下, 以经济联系为基础, 由全球城市及其腹地内经济实力较为雄厚的二级大中城市扩展联合而形成的一种独特空间现象 (Scott, 2001) 。全球城市在职能转变的同时, 服务业高度集中, 服务质量得到明显提高, 成为高品质生活的代表。但同时, 人口集聚也将导致一系列新的社会问题, 如住房、教育、交通、社会福利等。面对新的社会问题, “全球城市区域”正在逐步形成。全球城市区域可以解决城市扩张中的单一城市功能等问题, 使得城市与城市之间通过地区的联系产生功能上的渗透与补充, 协调平衡城市发展。上海未来发展要与全球城市区域构建开放和高连通性的空间体系, 加强与周边城市协同发展, 形成互联互通的基础设施、联防联控的生态环境、共建共享的公共服务和统一开放的市场体系, 建立健全多层次、全方位的区域合作体系, 为全球城市区域资源要素流动和合理配置奠定基础。
(三) 战略意义
1. 明确上海未来城市性质和功能定位。
上海疏解非核心功能, 有利于落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。按照规划, 至2040年上海将建成卓越的全球城市, 国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市, 确立上海的城市愿景为卓越的全球城市, 令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。加快推进非核心功能疏解, 是符合超大型城市进入发展新阶段“坚持有所为有所不为”的规律, 明确扬弃不符合未来发展要求的功能, 有利于形成对城市功能、城市性质的统一共识, 改变传统单一的GDP等评价标准, 推动城市发展进入全球城市新的阶段。
2. 以疏解促提升, 强化上海城市核心竞争力。
上海疏解非核心功能, 有助于上海按照国家统一规划、统一部署, 围绕落实全国城镇化工作会议精神、参与丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设、推动长江经济带建设等国家战略, 完善长三角地区合作协调机制, 促进长三角地区率先发展、一体化发展, 进一步提升上海的核心竞争力。按照唐子来 (2016) 划分, 全球视野下城市竞争力包括经济影响力、科技影响力和文化影响力3个发展维度, 受到体制资本、人力资本、环境资本和物质资本4个能力维度的制约, 廉洁公正的体制资本、精英汇聚的人力资本、绿色安全的环境资本、高效宜居的物质资本, 为全球城市的经济、科技和文化影响力提供必不可少的支撑条件。加快疏解非核心功能, 聚焦竞争力和发展能力, 将有利于提升有效资源的配置效率, 提升城市发展品质。
3. 控制人口无序扩张, 促进城市可持续发展。
上海未来发展, 面临四大硬约束指标:一是常驻人口总量控制在2500万以内;二是建设用地总量控制在3185平方公里以内;三是PM2.5年平均浓度下降到42微克/立方米左右;四是年能源消耗总量控制在1.25亿吨标准煤以内。至2040年, 人口调控目标为2500万人左右, 规划建设用地总规模从原土地利用总体规划确定的3226平方公里, 削减到3200平方公里, 其中还包括200平方公里的“留白”。在全市规划建设用地总规模锁定和生态保护控制线、永久基本农田基本落地的前提下, 全市划定城市开发边界2765平方公里。疏解非核心功能是明确牢牢守住人口、用地、生态、安全4条底线约束的必由之路, 有利于上海破解人口、交通、资源、环境等压力, 促进城市可持续发展, 率先探索超大型城市“底线约束、内涵发展和弹性适应”的创新发展模式。
4. 以疏解促协同, 加快构建并优化上海大都市圈格局。
“上海2040”明确, 未来优化上海大都市圈格局, 将构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈, 形成90分钟交通出行圈, 突出同城效应;市域范围内加快形成“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的市域城乡体系, 制定差异化空间发展策略, 打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式, 依托城镇圈发展战略, 实现郊区地区的城乡统筹发展。大都市圈是经济、生态、文化多维度协同发展, 具有全球竞争力的区域单元, 与过去简单的产业梯度转移不同, 都市圈内部迫切需要通过有效的功能分化、规划引导, 形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。上海加快非核心功能疏解, 促进大都市圈其他城市的协同发展, 将在高速铁路、互联网等引致下推动区域一体化进程跃升到新的阶段, 尽快构建形成全球示范效应的空间组织形式。
二、国际经验研究
(一) 经验借鉴
1. 伦敦功能疏解的经验。
一是通过立法推动新城建设。1937年英国成立了“巴罗委员会”负责规划伦敦地区, 1946年, 《新城法》通过以后, 当局在中心城区外围建了8座卫星城。二是建立市郊铁路、多样化分层次的住房保障体系。市郊铁路发达, 达到3650公里, 通过大规模的市郊铁路网络, 实现了中心城市与周边卫星城的高效、便捷的联系。自1970年代开始, 政府实行住房制度改革。伦敦的住房居住方式分为自住住房、租住私房、租住政府公房3种类型, 多层次的住房保障体系鼓励居民外迁。三是建立完善的公共设施, 吸引人口入住新城。每一个开发的新城都有完善的基础设施, 涵盖水、电、气、道路、公共交通、医院和商业街。四是利用产业高端化加强城市核心功能。通过多轮金融改革, 重塑全球金融中心地位, 大力发展创意产业, 建设成为“世界创意之都”的, 不断提升城市核心竞争力。
2. 纽约功能疏解的经验。
一是政府主导制造业、零售业向郊区大规模迁移。“二战”期间, 在美国联邦政府的资助下, 一些国防工业落户郊区, 战后政府继续实施向郊区倾斜、限制中心城市发展的政策。由于郊区拥有大量廉价劳动力、优惠的地价和税收等条件, 大量制造业迁移至郊区, 零售业也随服务对象大规模迁移。二是制定优惠政策引导人口郊区化。政府为在郊区购房和租房的居民设置了更优惠的贷款利率、更低的贷款门槛和更便利的抵押方式等, 以引导民众在郊区生活和居住。三是优越的教育、文化、交通等公共资源分配向郊区倾斜, 吸引大批人口。四是建设区域合理分工的功能布局。纽约都市圈形成了“纽约的生产性服务业和国际事务协调功能、华盛顿的政治和旅游功能、波士顿创新功能、费城的文化和制造功能、巴尔的摩的制造和旅游功能”这样紧密联系、分工合作的多核心功能空间结构。
3. 东京功能疏解的经验。
一是规划引导, 打造城市副中心。东京市政府制定了《东京都长期规划》, 提出了开放和多核心的布局原则, 最终形成多个各具特色的副中心, 有效分散中心城区的压力。通过5次修订和落实《首都圈基本规划》, 东京建成了“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。二是建设高效便捷的交通网络体系, 促成人口、企业向郊区迁移。积极发展公共交通, 实行“公交优先”战略。三是出台优惠政策促使产业转移。1972年日本颁布《工业布局鼓励法》, 并根据该法确定了“搬迁鼓励区”和“布局接收区”。该政策的主要做法是:对迁出城市的组织和企业购买工业建设用地、税收实行优惠;对建设工业设施和相关建筑、购置有关设备给予贷款优惠。另外, 国家还拨专款用于完善中小城镇的基础设施, 以利于大城市的相关部门迁往这些地区。
(二) 主要启示
1. 全球城市普遍采取多中心空间发展战略。
多中心是城市规划的传统理念, 欧洲提出的田园城市、卫星城、新城和多中心巨型城市区域理论都是这一理念的体现。伦敦、巴黎、新加坡和我国香港都通过新城建设缓解中心城的压力。美国的城市发展以郊区化分散为主要趋势, 但近年来, 美国理论界开始转向, 洛杉矶学派提出多中心是后现代大都市区的鲜明特征, 这意味着欧美在城市空间发展理念上的殊途同归。为了协调拥挤与发展的矛盾, 即在缓解拥挤的同时确保发展与创新, 通过疏解非核心功能、在市域范围内构建多中心格局是必然选择。实证研究发现, 多中心结构的绩效高于单中心, 为多中心战略实施提供了依据。副中心不宜离主城过远, 对一般地级市来讲, 远郊的县城都不宜作为副中心来发展;而对上海来讲, 外围市区都是合适的;副中心只有做到职住均衡才能真正发挥交通疏解作用。
2. 疏解非核心功能离不开政府的积极引导。
单纯的市场机制只会使拥挤日趋严重, 功能疏解和多中心构建实质上是政府对市场失灵的纠正, 涉及利益广, 是一项系统工程, 没有强力的政府引导难以成功。伦敦和巴黎的新城效果存在一定争议, 原因在于行政引导作用发挥不够。后来的新加坡和中国香港吸取了西欧的经验, 政府制定合理的规划并长期、严格地执行, 新城建设取得较大成功。东京政府建立统一性、多轮次的“首都圈整备规划”和政府主导下的区域性行政协调机制。首尔政府主要制定合理规划, 搬迁公共部门和污染企业, 如2012年韩国将首尔都市圈37个政府部门前往新的行政中心“世宗市”。
3. 协同推进政府和市场力量成为必然选择。
政府建设交通设施和使中心—外围的公共服务均等化, 为功能疏散创造条件。行政疏解的主要是公共机关 (行政部门、公共事业部门以及国有企业) 和有污染的工厂, 其他企业疏解主要发挥市场作用。例如, 纽约建立了世界上最便捷、设施最发达的高速公路网络体系, 极大地增强了纽约、华盛顿、费城、波士顿等城市间的联系度, 便于功能集聚和疏解。东京积极发展公共交通, 实行“公交优先”战略, 其公交承载居民出行比例达80%以上, 形成了由新干线、轻轨、地铁等构成的总长约2865公里的区域一体化轨道交通网络。
4. 科技创新成为增强城市核心功能驱动力。
当前, 建设全球科技创新中心已成为国际大都市强化核心功能, 提升国际竞争力的主要趋势。纽约、伦敦等城市先后提出建设全球科技创新中心的目标。例如, 美国借助新科技革命带来的先发优势, 于2012年制定了打造“东部硅谷”的宏伟蓝图, 力图使纽约成为全球科技创新领袖。英国于2010年启动实施“英国科技城”国家战略, 试图将东伦敦地区打造为世界一流的国际技术中心。科技创新中心建设有力地增强了全球城市的核心功能, 进一步提升国际竞争力。
(三) 未来趋势
1. 互联网普及和交通方式变化促使城市的网络化和分散化。
随着信息技术、互联网的普及, 以及如“两小时交通圈”等规划下交通方式的日益通达、多元和便利, 城市之间的联系更加紧密, 相邻区域间的同城化发展趋势将逐步显现, 并最终形成一个个紧密相连的城市群, 分工合作进一步深化, 形成一种非线性的复杂网络关系, 进而城市空间布局呈现“分散化”态势, 城市内部的要素存量开始活跃起来, 城市的流量经济效应更加强大。由于发展水平、规模及特点等条件不同, 城市群中的各个城市在网络中可以承担不同的功能和角色, 形成网络状城市功能布局, 即在市域范围内以空间科学布局、整体优化为基础, 以功能各具特色、优势互补为核心, 以要素有机联系、交互作用为动力, 以城镇融合发展、共兴共赢为目标, 推进城市从单中心、团块状布局向多中心、组团式布局转变, 形成“多中心互动、多层次和谐、多特色互补、多空间拓展”的网状结构形态。
2. 超密城市群或全球城市区域助力国家提升全球竞争力。
当前, 美国、日本都强调大都市区、城市群将是未来代表国家参与全球竞争新的规划实体。美国2050战略研究发布的《巨型区域:全球竞争力的规划》等系列报告强调, “巨型区域”将成为21世纪全球竞争新的地理单元。从趋势上看, 巨型区域可以在一个单一的地理单元内充分利用业已存在的从总部经济到最低端制造业的各种经济职能, 助力美国提升全球竞争力。由于全球化和信息技术的发展促使要素流以更低的成本、高密的频度和更快的速度流动, 巨型区域将越来越具凝聚力, 自现在到2050年美国国家经济增长的主要地区即位于此。超密城市群或全球城市区域的打造有助于城市非核心功能的梯度疏解。例如, 纽约都市圈位居世界五大都市圈之首, 包括波士顿、纽约、费城和华盛顿四大城市群, 此外还有巴尔的摩等一些中等城市以及它们附近的一些卫星城镇连绵不断, 构成带状大都市带。纽约都市圈酷似一座金字塔:塔尖是纽约, 第二层是波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿4大城市, 再下面则是围绕在5个核心城市周围的40多个中小城市。5大核心城市各具特色, 错位发展, 相互补充, 纽约与周围城市合理的地域分工格局和产业链的形成, 成为这一都市圈发展壮大的基础和保障。
3. 城市软实力发展需要具备底线约束思维。
现在世界上对全球城市的定义在扩张, 逐渐由经济功能扩张到更多的非经济功能, 如科技、文化、生态、治理等功能。可见, 全球城市网络节点功能更加多元, 社会、文化、生态包容发展成为全球城市软实力的重要体现, 城市的宜居性更为人们所看重。未来, 全球城市将是知识、信息和人才意义上的流量枢纽和控制节点, 其中, 人才流动方向的主要决定因素将由生产转变为消费, 打造对全球人才具有吸引力的高质量生活环境显得至关重要, 以健康服务、教育服务、文化创意为主导的高端消费性服务业无论在就业还是产值中所占的比重都有较快提升, 这些行业在营造城市良好生活环境中扮演着重要角色。
4. 城市群中各城市间联动协同打造多核 (同核) 城市群。
协同发展是指区域内不同城市之间突破行政界线, 开展多种互利合作的过程。协同发展包括两个层次:一是区域内部各要素间的协同, 即通过强化区域内经济、社会、技术、文化和生态等子系统的相互关系, 促进区域全面、协调、可持续发展;二是通过区域内不同城市间的协同, 实现不同城市之间要素优化配置、职能合理分工, 达到促进区域整体竞争力和提升对外影响力的目标。我国正处在国际形势深刻变化和国内发展方式发生转型的重要时期。一方面, 国家之间的竞争越来越多地表现为一国内部城市之间协同能力和水平的竞争。另一方面, 不同城市之间的联动发展能力和水平成为决定我国新常态下实现转型发展、高效发展的关键因素之一。
三、现状问题研究
(一) 上海疏解非核心功能的历史沿革
1.“十一五”时期。
“十一五”上海进行了一系列制度创新以及产业结构的振兴发展。当时提出了“三二一”产业发展方针, 把服务业放在更加突出的位置, 进行产业结构大调整, 实现中心城区的第二产业撤退, 发展第三产业;以浦东开发带领上海的开发, 在郊区建立东、西、南、北四大产业基地, 下放利用外资的审批权, 调动利用外资的积极性, 包括跨国公司、高新技术企业落户上海, 实现了土地批租等一系列的改革举措。同时, 上海“十一五”规划明确提出要建设1966城镇体系, 即1个中心城:上海外环线以内的600平方公里区域内;9个新城:宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥, 规划总人口540万;60个新市镇;600个中心村。随着城市功能的不断演变和升级, 上海疏解非核心功能工作逐步展开。
2.“十二五”时期。
上海“十二五”规划确立“创新驱动发展, 经济转型升级”的方针, 提出了“三个领先增长”和“四个减少依赖”。“三个领先增长”即为三产领先增长, 外资领先增长和居民收入领先增长;“四个减少依赖”表现为经济发展对重化工业依赖减少, 对房地产业依赖减少, 对加工型劳动密集型产业依赖减少, 对投资拉动依赖减少。按照这个思路, 上海围绕建设国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际化大都市目标, 在经济平稳增长中实现率先突破。为实现经济的顺利转型, 上海又提出要做好“加减乘除”法:加法, 就是要培育新兴产业和新兴业态, 打造新增长点和新增长极;减法, 就是要下决心减少经济发展“四个依赖”;乘法, 就是要提升城市综合服务功能、提升自主创新能力;除法, 就是要消除体制机制瓶颈, 消除社会不稳定不和谐因素。在城市规划方面, 十二五”期间, 上海提出城市建设的重心向郊区转移, 全市将建立7个新城:嘉定新城、松江新城、浦东临港新城、青浦新城、奉贤南桥新城、金山新城、崇明城桥新城。其中, 嘉定新城、松江新城初步确立长三角地区综合性节点城市地位, 集聚100万左右人口;浦东临港新城、青浦新城、奉贤南桥新城具备较高能级的城市综合集聚辐射功能, 集聚60万至80万人口;金山新城、崇明城桥新城对周边地区发展的服务带动作用明显增强, 集聚20万至40万左右人口。
3. 未来城市规划。
未来, 在坚守“建设用地、人口规模、生态环境、城市安全”4条发展底线要求下, 上海将引导高密度超大城市由外延增长型向内生发展型转变。以城市有机更新促进城市空间立体、复合、可持续利用;建立空间留白和动态维护机制, 探索具有弹性和韧性的城市结构。《上海市城市总体规划 (2016-2040) 》提出, 至2040年, 上海将有9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。城市副中心是面向市域的综合服务中心, 兼顾强化全球城市的专业功能。在中心城内继续提升五角场、真如、花木3个副中心的功能, 并新增金桥、张江2个副中心。在宝山、虹桥、莘庄、川沙4个主城片区内分别设置主城副中心, 实现主城区各片区的均衡发展。在嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等5个新城内分别设置新城中心, 在金山滨海地区和崇明城桥地区设置核心镇中心, 强化面向长三角和市域的综合服务功能, 承载全球城市部分核心功能。
(二) 上海疏解非核心功能的经验教训
1. 主要经验。
(1) 将产业结构调整作为疏解非核心功能的核心抓手。从1990年代开始, 上海围绕提升城市综合服务功能, 提出了“三二一”产业发展方针, 把服务业放在更加突出的位置, 着力推进传统产业的外迁或转型。2002年, 上海提出了“两个优先战略”, 即优先发展先进制造业和优先发展现代服务业, 大力推进产业服务化、高端化发展, 优化产业布局。进入21世纪后, 上海围绕“四个中心”功能建设, 强化产业融合发展战略, 形成了以服务经济为主的产业结构。新一轮的调整, 始自2007年并延续至今。上海的产业结构调整———从最初以被动调整高耗能项目促进节能减排, 到主动调整“三高一低”企业服务于经济转型发展, 再逐步转向以战略性调整推进重点区域整体转型升级。因此, 城市功能调整始终与产业结构转变密不可分, 上海不断通过强化产业结构调整, 优化产业布局来促进城市功能疏解。 (2) 将人口结构调整作为疏解非核心功能的主要目标。近年来, 上海将人口总量控制和结构调整作为根本立足点, 不断优化人口结构和空间布局。上海推进产业结构调整以来, 生产型企业逐步向工业园区、高新技术产业区集中, 大量外来新增就业人口向市郊城乡结合部流动, 而中心城区居住人口也逐步向郊区转移。2010年黄浦、卢湾、长宁、静安和虹口5个区人口均比“五普” (和2000年比较) 减少, 其中下降幅度最大的是黄浦区, 减少1/4。郊区人口增幅最大的是松江区。2015年末上海市常住人口总数为2415.27万人, 相比2014年末减少10.41万人。这是21世纪以来, 上海常住人口首次出现负增长。其中主要是外来常住人口的数量下降。数据显示, 2015年末上海外来常住人口981.65万人, 相比2014年末, 减少14.77万人, 同比降幅1.5%。外来常住人口下降主要因为上海进行了产业结构调整, 劳动力密集型产业的外迁, 使一部分劳动力离开了上海。另外, 一部分非就业的流动人口, 因为进行“五违”整治而离开。 (3) 将城市空间布局作为疏解非核心功能的有力支撑。上海不断通过城市空间优化, 促进城市功能调整疏解。2001年国务院批复《上海市城市总体规划 (1999—2020年) 》, 根据国家对上海发展的要求, 提出“四个中心”的发展目标, 面对现实、面向未来, 对城市空间发展现状进行梳理, 对发展导向做出重大调整, 着力市域空间, 面向长三角地区, 提出了“多轴、多层、多核”的市域空间发展格局。即在传统沪宁、沪杭发展轴线的基础上, 进一步突出沿江、沿海发展轴线。确定了中心城、新城、中心镇、一般镇及中心村5个层次的发展要求, 并以其为核心带动其周围地区的发展。2016年《上海市城市总体规划 (2016—2040) (草案) 》提出, 将构建“主城区-新城-新市镇-乡村”的城乡体系, 将有9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。浦东新增金桥、张江主城副中心。
2. 主要教训。
(1) 市域城镇空间格局未能有效支撑非核心功能疏解。城市空间布局是支撑城市非核心功能疏解的重要载体。从全市城乡体系的结构看, “1966”城乡规划体系已初步建立。但在建设发展的过程中仍然面临着很多新的挑战, 上海的新城发展经历了半个多世纪的摸索与实践, 从以疏散中心区人口为主要功能的卫星城逐步发展到目前培育的作为城市新增长极的具有综合性城市功能的新城, 得到了长足的进步。但上海的新城发展还存在很多不足, 新城在规划体系中的作用尚未发挥, 产城融合度不够, 公共服务设施配套和交通基础设施建设滞后, 难以发挥综合性城市功能。而新市镇的发展受区位、交通、产业等的影响, 在人口规模、经济总量和产业功能等方面存在较大的差异。同时, 中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。中心城楔形绿地与建设敏感区中, 建设用地不断增多;宝山、闵行等空间发展已与中心城连为一体。 (2) 城市产业结构和空间布局不利于非核心功能疏解。近年来, 随着战略性产业比重增加和一二三产业融合发展的特征愈加明显, 城市经济开始步入服务经济主导的发展阶段。但上海经济发展对房地产业的依赖、对投资拉动的经济增长的依赖、产业科技创新能力不足、服务业能级有待提升和产业发展软环境建设欠缺等, 制约了上海城市功能塑造和经济转型发展。在产业布局方面存在一些突出问题:一是工业用地布局分散、空间绩效低, 需要加强统筹。规划104工业区块外存在大量的现状工业用地 (约占总量的50%以上) , 且主要分布在郊区村镇。对比全球城市, 工业用地效率偏低, 亟待加强空间布局引导、优化产业结构、淘汰落后产能、提高土地绩效。二是工业用地转型更新亟须引导。中心城及周边地区的大量老工业区和老厂房面临转型, 如果在短时间内集中转为生产性服务业和商务办公服务业, 将导致全市商务办公用地供应过剩。同时, 在工业用地转型的过程中, 尚未充分重视教育、医疗、社会住宅以及公共绿地等方面的需求。因此, 亟须从整体发展出发进行工业用地转型的统筹和引导。三是商务办公建设尚需统筹优化。目前全市商务楼宇、商业设施等服务业规模快速增长, 但高端商务设施总量不足, 中低端商务设施空间集聚度不够, 空置率偏高, 整体绩效水平与国际大都市相比还存在一定差距, 尚需统筹布局与规划引导。因此, 亟须从非核心功能疏解的角度合理安排未来商务办公设施规划。 (3) 公共服务配套不均衡导致人口疏解效果不够理想。目前, 上海文化、教育、体育、卫生、养老等方面公共服务配套方面还不能有效支撑城市非核心功能疏解。一是优质公共设施资源配置不均衡。市域范围内公共服务水平区域差异大, 中心城的文化、体育、医疗等公共服务设施用地总量、职工数和综合服务能力均超过新城和郊区。中心城集中了大部分的优质资源, 导致中心城周边地区人口快速增长, 同时也一定程度影响了郊区新城发展。二是公共设施布局亟待空间统筹。面对人口的快速增长, 对新增设施空间资源落地存在较大难度, 应加强人口导入区域享受公共服务设施便利性的统筹考虑。三是郊区的综合配套环境有待提升。公共交通、公共设施等建设相对滞后, 与就业岗位相脱离的现象较为严重。目前上海新城缺乏与中心城相当的可达性、公共服务和环境质量等方面的居住“空间红利”, 较难形成对中心城有效的住宅空间替代。与控制中心城人口规模的目标导向不相符, 对中心城安全、交通、环境及设施配套等方面造成巨大压力。 (4) 与长三角周边地区联动不足影响非核心功能疏解。虽然国家出台了相关规划, 但长三角城市间的合作还一直处在自发的协同阶段, 上海的辐射效应也一直无法得到完全释放。上海周边的江浙地区产业基础雄厚, 在高端人才、技术以及资金等领域存在巨大合作需求。临沪地区城镇和产业发展呈现以沿海、沿江、沿轴为依托的“北密南疏”空间特征。上海与周边地区城镇、产业已呈连绵发展的态势, 但在空间、产业、生态、交通等方面仍缺乏有效衔接。同时, 上海正在大力建设全球科创中心, 并明确提出要振兴制造业, 上海有腾笼换鸟的产业需求, 与周边地区合作诉求巨大, 但目前尚未形成长效合作机制, 局部合作还停留在自发阶段, 亟待加强上海与周边省市的联动发展, 推动长三角城市群网络化发展。
(三) 当前疏解非核心功能需要解决的突出问题
1. 上海与长三角“全球城市—全球城市区域”的基础架构有待夯实提升。
全球城市区域是以全球城市 (或具有全球城市功能的城市) 为核心的城市区域, 而不是以一般的中心城市为核心的城市区域。全球城市区域是多核心的城市扩展联合的空间结构, 而非单一核心的城市区域。长三角各城市之间是一种网络型的关系, 应跳出传统的“中心———外围”视角, 将长三角看成全球城市区域来规划, 长三角的规划和上海的规划应紧密地联系在一起。上海—长三角全球城市区域应当是通过多个中心之间形成基于专业化的内在联系, 各自承担着不同的角色, 既相互合作, 又相互竞争, 在空间上形成一个极具特色的城市区域。作为未来打造的世界级城市群, 亟待明确并完善地域空间基础有别于以往的架构, 为核心功能—非核心功能体系提供地域空间基础。
2. 上海中心城区与郊区联动机制有待构建, 郊区新城专业化分工水平亟待提升。
从上海全球城市自身来看, “十一五”以来, 上海新城建设加速, 小城镇发展稳步推进。但总体来看, 受专业化分工等影响, 中心城区与郊区联动机制有待构建, 差别化发展水平有待提升。一方面, 中心城区集聚辐射的核心功能有待进一步提升。“对照2020年基本建成“四个中心”和未来建设全球城市的目标, 上海在城市核心功能上还存在一定差距, 全球资源配置能力不强, 国际金融中心功能需要进一步增强, 尤其是开放度和国际影响力不足, 金融产品定价还难以对国际金融市场产生实质性影响, 金融治理层面的机构集聚度有待提高, 金融市场有待完善;国际贸易中心的平台化资源配置功能需要提升, 大宗商品定价能力相对不足, 贸易业态创新步伐还要进一步加快, 贸易方式需要转型升级等。另一方面, 郊区新城的专业化功能, 新市镇的特色化功能尚未充分体现。上海基本上还是以中心城区为核心的单中心城市, 中心城区“一核独大”的局面尚未得到根本改变, 造成了所谓“中心城区要素过于集聚不经济, 郊区要素过于分散不经济”的状况。诸如临港新城科创中心、高精尖先进制造功能的明确, 亟待实现新的突破。新市镇的问题则最为突出, 特色化带动镇域经济发展的路径尚未探索成型, 受产业、公共服务等制约, 开发水平相对滞后———支撑新城、带动农村的格局, 与周边存在一定差距。
3. 结构调整任务仍十分艰巨, 淘汰落后产能、低端业态力度有待加强。
近年来, 上海产业结构调整力度很大, 但在占据高端、提升能级上进展仍不够快。服务业发展基础不够牢固, 占生产总值比重与纽约、伦敦等国际大都市相比尚有差距, 高端服务业发展仍然滞后, 生产性服务业、专业服务业等新增长点有待进一步培育, 不少行业仍停留在低层次服务和传统服务方式上, 引领带动作用还很有限。战略性新兴产业尚处于培育阶段。先进制造业发展后劲不足, 拥有自主知识产权核心技术的制造业龙头企业不多, 国际知名品牌很少。重化工业份额仍然偏高, 占规模以上工业产值的比重达到77.7%。淘汰落后产能虽然出台了不少措施, 但手段仍十分有限, 推进力度需要加大。
四、总体思路
(一) 指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会, 中央城市工作会议, 习近平总书记系列重要讲话精神, 牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念, 紧紧围绕上海建设全球城市的战略目标, 紧扣《长三角城市群发展规划》和《长江经济带发展规划纲要》国家战略, 依托《上海市城市总体规划 (2016—2040) 》和《上海市国民经济与社会发展五年规划》, 立足国家战略大局和长三角区位优势, 准确抓住经济中心城市核心功能的本质, 切入将疏散城市非核心功能作为系统工程来抓, 深入实施协同、同城、同核“三同”战略, 坚持有所为、有所不为, 有力有效推进上海城市非核心功能疏散。通过疏散城市非核心功能, 顺应城市发展规律, 把握大局大势, 勇于改革创新, 扩大开放共享, 进一步促进长三角地区要素优化配置和自由流动, 增强区域之间发展的协同性, 充分发挥上海龙头带动的核心作用, 持续优化完善上海全球城市区域的核心功能布局结构和发展体系。
(二) 战略方针
作为国家经济中心城市和对外开放首位城市, 上海应立足国家战略大局和长三角区位优势, 准确抓住经济中心城市核心功能的本质, 结合嘉定、松江、青浦、南汇、南桥等多中心功能体系的目标定位, 以及与嘉兴、太仓、昆山等沿沪地区协同发展的规划布局, 通过疏解上海非核心功能, 调整经济结构和空间结构, 走出一条内涵集约发展的新路子, 在长三角地区探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式, 促进区域协调发展, 形成一个新增长极。
上海疏解非核心功能不同于北京的“首都型疏解”, 也与东京、纽约等城市存在一定差异。比如, 北京通过推进交通一体化、生态环保、产业转移等重点领域, 疏解北京非首都功能, 解决北京城区愈益严重的大城市病, 推动做活京津冀协同发展;东京通过建立首都圈、“副都心”和新城的方式, 疏解非核心功能。上海则应着眼大系统区域统筹发展, 吸取其他城市疏解非核心功能的经验教训, 以建设全球城市为引领, 提升全球城市功能, 推动非核心功能向城市郊区节点城市和长三角城市群疏解, 实现上海核心竞争力进一步提升, 优化长三角城市群功能分工和互动协作。
上海疏解城市非核心功能, 关键是要实施“三同”战略, 即协同、同城、同核发展战略。
———协同发展战略。对一个城市而言, 功能结构是一个系统性问题。上海疏解非核心功能, 并不是要把差的东西扔到其他省市那里去;而是跳出上海看上海, 充分发挥各自比较优势, 以上海为龙头, 协同周边城市共同发展, 发挥各个城市的潜力, 着力推动长三角地区朝着目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子走下去, 努力实现一加一大于二、一加二大于三的效果, 增强共同发展的系统性、整体性、协调性。
———同城发展战略。疏解上海城市非核心功能, 打破“一亩三分地”思维定式, 着眼长三角整体发展, 共同承担国家战略任务。立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念, 抓住符合目标导向、现实急需、具备条件的交通一体化、生态环保、产业发展等重点领域先行启动, 强化郊区及其城镇的基础设施和公共资源配置, 增强上海2小时经济圈同城化发展共识, 加快上海与周边城市的同城化发展进程, 推动上海与周边城市同城化发展。
———同核发展战略。疏解非核心功能, 需要贯彻“同核城市理念”。上海中心城区与郊区 (城镇) , 上海中心城区域内部, 要实施“同核城市战略”, 在郊区及其城镇都布局完善的基础设施和公共资源配置。以长三角城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手, 紧紧围绕上海这一核心, 在中心城区内部之间、中心城区与郊区、大上海都市圈城市之间强化同核发展战略, 着力提升郊区发展内涵, 增强长三角城市群发展合力, 形成“同核心发展效应”。
(三) 基本原则
1. 市场主导, 政府引导。
上海非核心功能疏解应采取“市场主导, 政府引导”模式。在疏解非核心功能上需要更多用市场这只“无形之手”去推动, 发挥好市场配置资源的决定性作用。尊重市场规律, 在相关产业疏解过程中, 政府应尽量避免直接面对市场主体, 通过消除区域行政壁垒、完善交通基础设施配套、改善公共服务等举措, 用市场的力量推进更为高效公平的结构调整和资源配置。注意更多地运用经济手段和市场手段, 引导市场主体自愿转型升级, 寻找新的发展空间, 在必要的情况下辅以行政手段创造利益驱动和发展预期机制。在疏解非核心功能中凝聚政府与市场的合力, 政府要多以引导为主, 避免政府在疏解非核心功能中的越位、错位。充分发挥市场在资源配置中的核心作用, 重点发挥上海科技市场、资本市场、商品市场等市场体系, 更好引导上海非核心功能、产业等要素向外梯度转移。
2. 减少存量, 做好增量。
疏解非核心功能, 意味着企业更替、人员流动、土地流转, 可能会打破区域发展的原有平衡。对地方政府而言, 最大的风险莫过于产业空心化、经济增速下滑、税源流失或出现大幅波动, 特别是在经济转型期, 这将给地方政府带来较大压力, 从而导致疏解动力不足, 不敢壮士断腕。对企业而言, 疏解意味着从熟悉的环境换到陌生的新环境, 对经营运作带来较大的不确定性, 甚至导致人才流失、客户减少、收益大幅下滑。为此, 应建立相应的风险预案, 特别是对于产业空心化、税源流失等风险, 必须积极防范和妥善应对。关键的一点, 是用发展的眼光去化解风险, 在减少存量的同时注重做好增量, 在疏散的同时贯彻城市更新的理念, 努力平衡好各方利益, 实现疏散的平稳过渡、企业的有序更替。
3. 功能疏解, 分工协同。
以疏解非核心功能为引领, 引导周边城市有序梯度承接, 强化与周边城市的联系。按照《长江三角洲城市群发展规划》的要求, 按照打造世界级城市群核心城市的要求, 加快提升上海核心竞争力和综合服务功能, 加快建设具有全球影响力的科技创新中心, 发挥浦东新区引领作用, 推动非核心功能疏解, 推进与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展, 引领长三角城市群一体化发展, 提升服务长江经济带和“一带一路”等国家战略的能力。此外, 更好发挥上海的辐射作用, 坚持有所为、有所不为, 依托产业链、价值链, 强化上海与周边城市科学分工、相互协作, 造条件有序引导国内外高能级主体进驻上海, 惠及周边城市发展。
4. 强化联动, 协同发展。
非核心功能疏解是一个动态过程, 推动全市非核心功能疏解, 需要进一步加深与周边城市的联动发展和协同发展, 加快长三角一体化进程, 形成良好的区域互动战略格局。着力提升上海国际经济、金融、贸易、航运、科技创新和文化等城市功能, 增强对周边城市的带动辐射效应。积极探索跨行政区划的利益共享机制等创新模式, 调动多方的积极性, 在产业发展、基础设施、生态环保等方面加强联动, 推动上海与长三角其他省市在一体化发展基础上实现紧密对接。
(四) 重点领域
1. 着力疏解城市的非核心功能。
依托《上海产业结构调整负面清单》, 重点疏解以重化工为代表的高污染、高能耗产业, 包括电力、化工、电子、钢铁、有色、建材、医药、机械、轻工、纺织、印刷、船舶、电信等15个行业中具有高耗能、高污染、高耗水特征的一般性制造业。对医药制造业、交通运输设备制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业等价值高的产业, 也可以向“内环—郊环”之间疏解。但需要注意的是, 一些功能虽然是非核心功能, 但也不一定都要疏解出去, 需要根据市民、企业、城市发展需求而有所保留, 比如服务群众的生活型服务业等配套保障功能。
2. 有序疏解核心功能中的非核心环节。
核心功能里也存在着一些非核心功能环节。着力疏解国际航运中心的运输功能, 将低端物流功能疏解到波、舟山等地, 推动部分区域性仓储物流基地逐步外迁, 集中精力提升航运服务功能。着力疏解国际贸易中心的低端商贸功能, 重点疏解服务于区域的低端服装服饰、建筑建材等商品批发市场。着力疏解国际金融中心的高耗能、劳动密集型的后台服务环节, 包括金融行业数据中心、呼叫中心等劳动力密集型的后台服务功能。引导处在宝山、浦东、金山等地区的钢铁产业、石化产业升级, 推动部分高污染、高耗能、劳动密集型的产业环节向外疏解, 一些高价值、服务性环节优化升级, 提升专业化功能, 实现内生性疏解。此外, 还需要根据城市空间实际情况, 引导部分研究机构、研发中心、区域总部以及公共服务组织向嘉定、青浦、松江、金山、崇明等郊区转移, 尤其是支持新设的教育、医疗等公共服务机构到郊区甚至周边城市选址, 带动周边地区发展, 支持市区非核心功能向郊区有序梯度疏解。
五、对策建议
(一) 战略结构:规划引领, 完善全球城市区域体系
以《长江三角洲城市群发展规划》为引领, 结合各三省一市的空间规划以及各城市规划, 优化区域空间结构。从长三角区域看, 上海应发挥龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用, 依托区域交通运输网络助力非核心功能疏解, 逐步实现与南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化和联动发展, 加快构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。从上海城市内部看, 上海应重点解决“摊大饼”问题, 发挥中心城区辐射作用和郊区新城的节点作用, 强化外环线沿线板块的特色功能, 稳步推进中心城区的非核心功能向郊区有序转移, 放大核心功能优势, 以规划联动促进各城市的差异发展、错位发展、互补发展。以产业用地测绘, 用地均产出作为衡量标准, 淘汰非核心、非优势功能, 特别是工业领域。积极探索跨区板块, 跨省市板块的联动发展, 在城市内部的虹桥商务区以及上海与浙江、江苏接壤重点地区探索突破行政区划束缚, 实现联动发展的联合规划, 梯度地带动苏州、南京的非核心功能有序疏解。
(二) 产业结构:明确清单, 加大产业结构调整力度
加快产业结构调整, 应当引进正面清单和负面清单的理念, 科学疏解特大城市非核心功能。产业规划强化上海的“服务功能、创新功能”等, 不断完善以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系, 明确提出正面清单和负面清单, 正面清单就是引领, 负面清单就是调整和淘汰。上海作为经济中心城市, 其核心功能首先是经济功能, 体现为建设“四个中心”和科技创新中心、文化大都市等, 这些功能再衍化为各类核心产业, 如金融、贸易、航运、文化、旅游等。核心功能之外的可以算作是非核心功能, 应以此为依据, 建立产业的正面清单和负面清单, 深入探索高效运作的协调机制和执行有力的政策抓手。以宝山钢铁和金山石化为试点, 扎实推进宝山钢铁非核心功能环节搬迁, 在此基础上进一步推动金山石化搬迁, 实质性地推动宝山区和金山区“改头换面”, 转型发展。建议分层、分步骤理出非核心功能负面清单, 先把最需要疏解出去的非核心功能列出来, 如低端、低附加值、高能耗、高污染的行业等, 将其逐项疏解出去。随着疏解工作的不断深入, 可以逐步将其他非核心功能加入负面清单, 使负面清单始终处于动态更新之中, 推动疏解工作不断前行, 使超大型城市的核心功能越来越强, 城市的异质性特点和竞争力越来越凸显。
(三) 动力结构:市场主体, 创新区域协同发展机制
创新体制机制, 采用“市场+政府”、市场为主导的协作机制机构。在非核心功能的疏解中, 需要注意更多地运用经济手段和市场手段, 在必要的情况下辅以行政手段, 才能较好地达到疏解效果。更多地发挥市场的手段, 运用价格机制等手段吸引市场力量推进更为高效公平的结构调整和资源配置, 减少行政干预。很多非核心功能不是一天两天形成的, 背后有着深厚的历史积淀, 包括商机人脉、区位便利、信息优势、人才资源等, 各种利益盘根错节, 用行政手段强制疏解, 事实证明往往达不到预期效果。基层政府在疏解非核心功能方面甚至会扮演抵制者角色, 担心因此产生流失税源、减少就业岗位的阵痛。需要更多用市场这只“无形之手”去推动, 发挥好市场配置资源的决定性作用。比如, 通过消除区域行政壁垒、完善交通基础设施配套、改善公共服务等举措, 创造利益驱动和发展预期机制, 用经济手段引导非核心功能产业、企业自愿转型, 向高端升级, 倒逼低端逐步退出, 或寻找新的发展空间。
(四) 要素结构:优化配置, 构建“流动空间”网络
上海疏解非核心功能, 应完善市区与郊区、城市与城市之间的交通等基础设施和公共资源配置, 促进教育、医疗等资源在全市合理布局, 引导人才从中心城区向郊区疏散, 以及技术、人才、信息、资本等要素向嘉定区、松江区等节点性城市的流动和集聚。进一步优化长三角区域“流空间”结构, 逐步在交通通勤、产业分工、文化认同等方面与上海关系更加紧密的地区作为上海大都市圈的范围, 形成90分钟交通出行圈, 在长三角地区打造一个高效的区域“流空间”的顶级枢纽。强化浦东国际机场与长三角区域城际铁路网络等对外交通系统的衔接。加强上海港与长江下游及杭州湾地区港口的分工合作, 构建长三角现代化港口群。构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干、多种方式综合支撑的区域城际交通网络。在全球新一轮科技革命、产业变革加速演进的今天, 上海应把握国家赋予的建设具有全球影响力的科技创新中心契机, 打造新知识、新技术、新产品的策源地, 成为创新要素的集聚地和创新网络的枢纽节点, 在长三角创新体系中发挥强大的引领带动作用, 带动整个长三角对接全球科技创新网络, 承接全球高端创新要素的系统性东移, 努力建设一个基于“流空间”特性的上海城市网络结构。
(五) 区域结构:优化布局, 构建协同共享发展格局
疏解上海非核心功能, 要跳出上海看上海, 重点优化整个区域的功能格局。建议将上海空间划分为中心城区、郊区、周边城市区3个层次, 将中心城区打造成全球城市承载核心功能的核心载体, 强化全球城市核心功能;在郊区集中打造一批具有辐射带动效应的节点城市, 强化面向长三角和市域的综合服务功能, 承载全球城市部分核心功能;联动打造包括上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、湖州“1+5”区域的大都市圈核心区, 再逐步向周边城市拓展发展。积极推动上海大都市圈同城化发展, 完善区域功能网络, 加强基础设施统筹, 推动区域生态环境共建共治, 形成多维度的区域协同治理, 引领长三角城市群一体化发展。非核心功能具有地域属性, 中心城区的非核心功能到了郊区或周边城市可能成为核心功能, 为此, 非核心功能的疏解具有梯度性, 可能的“落脚地”包括上海郊区和周边的其他城市等。上海与周边的关系要贯彻“三个在上海、三个在外面”的要求, 即研发在上海, 生产在外面;头脑在上海, 身体在外面;关键制造在上海, 一般产业链在周边, 有序疏解非核心功能。未来可根据发展进程, 将空间架构再划分为全球城市 (中心城区、郊区) 和全球城市区域 (长三角地区、长江经济带) 两个层次, 上海城市内部需要控制中心城周边地区蔓延, 发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用, 形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系, 以规划联动促进各城市的差异发展、错位发展、互补发展, 构建开放协调的全球城市发展格局。
(六) 政策结构:体制突破, 形成功能优化分工激励
上海疏解非核心功能既需要本市的政策支持, 更需要国家的顶层政策支持, 还需要周边城市的政策配合。目前, 国家已出台《长江三角洲城市群发展规划》, 明确了上海疏解非核心功能的要求。上海应出台疏解非核心功能的专项规划, 疏解非核心功能的规划不是上海单个直辖市的规划, 而是覆盖三省一市整个长江三角洲的规划。这需要浙江省、江苏省、安徽省的政策配合, 尤其是上海周边城市的政策配合。为凝聚共识, 实现共同发展的目标, 必须创新体制机制, 当务之急是建立合理的利益补偿机制, 防范非核心功能疏解风险, 全面统筹疏解地的地方政府税源波动、承接地的地方政府承接压力, 建立税收转移的合理补偿机制。围绕上海疏解非核心功能的举措, 需要依托长三角现有的三级区域合作机制, 包括三省一市主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议等, 发挥三省一市股权交易中心等平台的协同引导作用, 引导周边省市、城市参与到上海非核心功能疏散中来, 合力制定一系列行之有效的政策措施。
(七) 法治结构:法治支撑, 夯实城市发展制度保障
为保障上海疏解非核心功能的合法性, 必须加强法制建设。争取国家和区域支持, 协调跨省市多元法制机制, 建立适应疏解非核心功能的法制平台, 以长三角经济一体化, 行政区划和利益主体不变, 以及中央和地方的职责分工为前提, 为上海疏解非核心功能提供法律保障。优化城市治理体制, 改变“市辖区体制”, 充分发挥郊区活力, 使之真正成为类似于无锡、苏州一样的行政实体。协调跨省市多元法制机制, 探索行政契约制度和磋商沟通机制, 在长三角地区重点领域推进执行联动查控一体化, 保障资源要素的有序、充分流动。同时, 强调整个区域执法的公平性和一致性, 尤其在调整产业结构、疏解非核心功能上, 必须体现执法的公平性和一致性, 严格执法, 用法律手段确保公平公正, 实现环境空间、资源空间的腾笼换鸟, 为上海疏解非核心功能提供保障。