学习与实践 2020,(09),75-84

吴莹 葛道顺  中国社会科学院社会发展战略研究院

摘 要:风险社会的来临叠加特大城市的治理挑战,使得特大城市的公共卫生安全重要性愈发凸显。特大城市中的公共卫生安全风险高、管控难,系统治理的复杂性高,而基层治理对于公共卫生安全风险的事前预防和事中应对都发挥着重要作用。基于此次抗击新冠肺炎疫情中北京、上海和武汉三个特大城市社区防疫的工作经验,分析梳理大城市的基层治理在应对突发性公共卫生事件时的常规手段、升级办法和非常规举措三类治理措施。未来在完善特大城市公共卫生安全风险应对方面,可在加强与角色匹配的能力建设、利用新技术手段提升应对能力、针对治理目标完善流程预案、提升精细化防控能力等方面进一步改进。

关键词:特大城市; 公共卫生安全; 风险; 基层治理; 社区;

Risks of Public Health Safety in Megacities and its Governance Countermeasures in the Grassroots

Wu Ying

21世纪以来世界范围内已经发生了若干起公共卫生安全事件,引起国际关注的大型事件就有2003年的“非典”、2009年的甲型H1N1流感、2014年的埃博拉病毒等。这些公共卫生事件的共同特点之一,是主要在人群规模大、人口密度高的大城市迅速传播,从而对特大城市的公共卫生安全治理提出挑战。此次新冠肺炎在全世界的蔓延,再次将大城市的公共卫生安全风险防范和治理议题,尤其是如何应对突发公共卫生事件的问题摆到公众面前。本文从风险社会治理的角度分析特大城市的公共卫生安全风险特点,梳理基层治理在应对突发公共卫生事件中的作用,讨论特大城市在应对公共卫生安全风险时基层治理的应对手段和可能的改进策略。

一、特大城市的公共卫生安全风险

近年来随着城镇化进程的全面推进,我国城市的数量和规模均有显著增长。截至2018年末,我国城市数量达到672个,其中城市市辖区总人口在400万以上的城市数达到20个,包括5个人口在1000万以上的超大城市和10余个人口在500~1000万的特大城市。然而,人们在享受城市发展所带来的经济红利和社会进步的同时,也需要面对城市安全风险管理的挑战。特大(包括超大)城市的治理一直是一个世界性难题,既包括经济社会发展、公共资源供给、环境资源保护、社会冲突协调等常规性治理,也包括对金融危机、恐怖袭击、流行疾病等突发事件的危机应对和处理。而庞大的人口规模、复杂的社会系统和脆弱的生态环境,使得特大城市面临的公共卫生安全风险尤为严峻。

(一)“风险社会”中的特大城市安全问题

早在1986年,贝克就提出了“风险社会”的概念。贝克认为,风险是系统地处理现代化自身引致的违规和不安全感的方式。在发达的现代性中,财富的社会生产必然系统地伴随着风险的生产。1而这种现代化的风险不同于传统的个体风险,是科学知识在生产过程中的应用与技术的持续进步造成的不可控影响的产物,其风险和不确定性超出了人类自身能力的控制范围。吉登斯进一步分析指出,在高度现代性的社会中,所有的脱域机制都使得具体的个人和团体失去对事物的控制,因而造成“风险环境”在世界范围扩张。2人们面临着更大的不确定性,风险不仅难以预测,而且是以往的经验无法解决的,很多风险不仅是全球性的,也会对个体的日常生活产生深远影响。而现代城市是建立在分工基础上的高度复杂的社会有机系统,局部的问题有可能产生大范围的波及和连带性后果,进而产生整体危机3,风险治理成为城市秩序的核心议题。

风险社会的来临叠加特大城市的治理挑战,而中国的特大城市公共安全问题也有自身的特点:一方面,中国的城市实践具有叠加性的特点,从而加剧大城市风险的复杂性。相比于欧美国家特大城市100多年来经历从前现代到现代、后现代的渐进发展历程,中国的特大城市主要是在改革开放后这40年中飞速发展起来的,同时面对城市发展多阶段多类型的问题,又深受全球化过程和国际各种风险转嫁的影响,面临常规风险和新型风险的叠加4,这些都加剧了公共安全风险防范和治理的困难。另一方面,中国关于特大城市公共安全风险治理的经验和研究积累还比较有限。欧美国家关于城市公共安全的研究可以上溯至20世纪20年代,已经形成了多理论、多视角和精细操作化的态势5,而我国的相关理论研究和实践探索则是在20世纪90年代以后伴随着城市化的发展在逐步开展起来的,目前主要处于比较学习国际经验6、分析特大城市公共安全风险的生成机制和宏观特点7,以及总结地方公共安全治理经验8阶段,从组织制度到操作细则都有待建设完善。

(二)特大城市的公共卫生安全风险

对于特大城市而言,不仅交通拥堵、资源紧张、环境污染等典型的“城市病”问题会进一步加剧,而且由于高强度人类活动造成生态脆弱性,在公共卫生安全方面所面临的风险也更高。由于城市规模大、空间密度大、人口流动性强,以及全球化背景下的高度开放性等特点,一旦细菌、病毒等引发的疫情在特大城市中发生,往往扩散的范围广、速度快,并且大规模的人口流动也会增加特大城市疫情管控的难度,因此在遭遇突发性公共卫生事件时将面临更大的不确定性。即使特大城市一般拥有较为丰富的医疗卫生资源,但大规模人口意味着有可能在短时间对医疗资源形成级数倍增的需求,这也不是常态下的医疗卫生服务系统能够承载的。此外,相比于中小城市,风险结构更为复杂的特大城市在面对疫情时采取的应对策略,还需特别考虑示范性影响和连带效果,以避免引发其他连锁的社会危机,这也增加了系统治理的难度。

以往特大城市的公共安全风险防范的理论研究和实务主要关注的是交通安全、消防安全、生产安全等治安领域,例如极端天气、地震、火灾、有毒物质泄漏、恐怖袭击等,相应的监测预警、决策响应、动员协调等机制安排也是围绕这些风险事件类型设计构建。但是对于突发性公共卫生安全事件,应对措施还有所欠缺。2003年的“非典”是我国遭遇的首个大规模突发性公共卫生事件,疫情集中爆发地就是北京、广州、香港这类特大城市。由此,促成了同年《突发公共卫生事件应急条例》的出台,2006年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》,以及2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施,从而形成了我国“一案三制”的应急管理体系,以及“国家——省——市——县”四级应急管理组织体制9。这些制度的出台有助于我国建立起统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理体系,但关于公共卫生安全事件的应对制度主要还是原则性的指导意见,并没有根据城市规模的不同而细化特大城市的相应治理措施,具体到基层社区层面的操作办法就更加缺乏。

二、特大城市基层治理中的公共卫生安全风险应对

党的十九大报告提出社会治理核心在人,重点在城乡社区,要加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,把人力、财力、物力更多投到基层。由于特大城市的风险结构及其破坏性后果具有高度复杂性,就更需要构建起系统化的治理体系、治理机制和治理路径。因此,在特大城市应对公共卫生安全风险的工作中,基层扮演着重要角色。

(一)特大城市基层治理特点

虽然广义的基层治理涉及“县级及其以下机关、社会团体、企业、个体等主体在正式与非正式的制度规范下,实现社会公共事务合理有效管理的过程”10,然而考虑到在应对公共卫生安全事件中政府作为城市公共管理的主体和权力中心,发挥着主导性的作用,本文中的基层治理主要是指狭义上的基层社区治理。自从1990年代各城市广泛开展社区建设以来,创新基层社区治理一直是城市尤其是特大城市的工作重心之一11,基层治理的效能对于大城市社会公共产品的供给、公共性的生产和风险控制具有重要影响。特大城市的基层社会治理具有以下三个方面的基本特点:

首先在空间上,其治理半径较长,基层单元情况差异大。在城市化过程中,城市空间不断扩张,特大城市不仅人口规模大,建成区面积通常也很大。截至2019年,北京、上海、武汉三个城市的常住人口分别为2153.6万人、2428.14万人和1121.20万人,建成区面积分别达到了1485平方公里、1426平方公里和1217平方公里,所辖的街道办事处分别为152个、107个和157个。而在城市内部,基层单元的情况也有很大差别。例如在北京市的街道办事处中,面积最大的门头沟区大台街道办事处辖区面积有81平方公里,而最小的房山区星城街道办事处辖区面积只有0.8平方公里。12巨大的城市空间延长了基层政府的治理半径,而差异巨大的基层单元则进一步增加了事务的复杂性、管理的幅度和治理的难度,对基层治理的能力提出更高要求。

其次在人群上,规模庞大,流动频繁,诉求多样。城市化率的快速提升意味着大量农村人口进入城市,大大增加了城市人口的流动性。2019年,北京、上海和武汉的流动人口分别达到了794.3万、972.69万和287万。13而特大城市的开放度和国际化程度一般比较高,这也意味着大量外籍人口的存在。人口规模的增加和经济社会的发展使得城市社会结构出现分化,特大城市人群通常呈现利益主体多样化、文化多元性的特征,并且不同群体的需求差异显著。这些特征就对基层公共产品和服务的供给提出更高要求,大大增加了基层治理的复杂性。例如,上海市国际化程度最高的长宁区居住着来自全球70多个国家和地区的近7万名境外人士,外籍人士占到全区常住人口的约10%。14而国际社区居民隐私观念强,不愿轻易与外人接触的特点,使得其基层治理需要转变传统的工作方式,通过搭建基层民主自治平台等方式,动员热心公益事业、办事能力强的中外居民成为居民议事员、志愿者,共同参与社区治理事务。

最后在风险上,开放度高,风险源头多。全球化时代的特大城市不可避免的处于一个开放性系统中,因此相比于一般中小城市,其基层治理面临更多的复杂性和不确定性。同时,特大城市的大规模、多样化、高流动的人群特征也导致风险的扩散速度极快,基层在风险源头的防微杜渐方面具有重要作用。例如,最先发现此次新冠肺炎病毒的武汉市华南海鲜市场,在其2公里范围内分布着汉口火车站、3家医院、30余个老旧社区,还有多个“城中村”,15地区情况复杂、人员流动性高,这些特点对于疫情的控制和排查都带来了巨大困难,加大了基层公共卫生风险的防控难度。

(二)基层在公共卫生安全风险应对中的作用

对于组织系统复杂的特大城市而言,公共卫生安全的风险应对是一项综合工程,涉及应急组织和机制建设、法律制度保障、专业应急队伍建设、安全城市规划和配套基础设施准备等16,基层社区也在公共卫生安全风险应对中发挥独特作用,主要包括以下几个方面:

第一,在日常工作中,教育公众,招募志愿者。在特大城市的危机应对机制中,一个重要的内容是实施全民性安全知识普及宣传教育,提高大城市安全防范的能力。因此,工作直接面对广大群众的基层,一方面可以对公众开展有关公共卫生安全知识的教育,提高市民群体应对公共卫生事件的综合素质;另一方面,可以在社区居民中招募志愿者并进行适当培训,当危机事件发生时,他们可以配合专业医疗队伍和社区工作者,提高抵御风险的能力。

第二,当存在公共卫生事件风险时,收集信息,预警风险。特大城市的公共卫生安全风险预警、决策分析和启动应急机制,都需要建立在信息的准确收集和及时报送。因此,对于深入细致地掌握社区情况的基层而言,社区工作人员可以根据相关规章制度进行社区信息收集,识别可能的风险,并及时上报有关部门进行处理。

第三,当发生公共卫生安全事件时,明确对象,配置资源。根据地方政府的应急处理办法开展辖区内工作,充分发挥社区网格化管理和服务体系的作用,细化工作对象目标和内容、精确配置资源,发挥好基层社区作为城市治理的“最后一公里”的作用。

第四,当事件结束后,监控评估、恢复秩序。遭遇公共卫生事件的社区,可能需要进行社区公共卫生安全状况的监控、评估。经历过危机事件的当事人遭受了身心创伤,其治愈可能需要精神支持和社会帮助。这些工作可以由基层工作人员在社会组织和专业机构的帮助下在辖区内开展,并对社区居民进行心理辅导。

总的来说,特大城市的基层治理体系除了在日常状态下开展自治、法治、德治相结合的社区管理与服务,组织社区居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”外,也能够在公共卫生风险应对中发挥基层的基础性作用,开展精细化治理和精准化服务。

三、突发性公共卫生事件下的基层治理举措

此次全国各地抗击新冠肺炎疫情的工作实践,充分显示了基层社区在应对公共卫生安全事件中所扮演的重要角色,成为应对新冠肺炎疫情的“第一道防线”。17本文利用新华网、人民网、《经济日报》和北京、上海和武汉三个城市地方媒体关于基层社区抗击新冠肺炎的报道,分析特大城市的基层社区在应对突发性公共卫生事件时采取的主要治理举措。这些措施大致可以分为三类:一是可以继续发挥作用的常规治理内容和手段;二是根据突发公共卫生事件的治理需求而升级改造的治理办法;三是在疫情比较严重的地方为应对突发公共卫生事件而根据实际需要临时发展出一些非常规措施。

(一)常规手段

一些基层治理日常工作中的常规内容和手段在应对突发公共卫生事件时,仍然可以发挥重要作用。

在工作内容方面,政策宣传和消息采集是基层治理工作的重要内容。在应对突发性公共卫生事件期间则集中体现为对防治政策和措施的积极宣传,这在提高居民的风险意识、调动防疫自觉性和相互监督方面发挥了积极作用。例如,上海长宁区古北国际花园的荣华居民区就动员外籍居民志愿者帮忙,制作多国语言的宣传单对防疫的相关政策和措施进行详细说明。

涉外居民区,语言沟通是社区工作的“第一要务”。在疫情特殊时期,防疫信息的快速准确传达,更关乎防疫举措是否能真正取得成效。为此,荣华居民区在“四”这个数字上再进行了“深加工”,借鉴推行生活垃圾分类时的经验做法,将社区里每一项涉及全体居民,尤其是外籍居民的疫情举措、政策都采用中、英、日、韩四国语言发布。18

同时,古北国际花园的物业经理也表示,“居民信息居委会很早就让我们摸排清楚了”,他们根据日韩住户明细、家政人员信息登记、韩国回沪健康管理、健康状态信息登记等物业台账,对小区每户居民的姓名、住址、证件、联系方式、居住类型、回沪日期和家庭人员数都进行了统计,随时关注每户居民家庭成员的身体情况。

在治理手段方面,主要体现在网格化治理工具的运用。在日常治理模式下,“网格化治理”是大城市社区普遍采用的结构化的治理工具,由于将社区空间进行了细分,并通过网格员制度将责任落实到人,特别适合人口规模大、流动性强、事务繁杂的大城市基层治理需求。在2003年“非典”疫情期间,网格化管理就发挥了重要作用。在此次新冠肺炎疫情防控中,这一日常治理手段也发挥了重要作用。在中央层面,中央政法委印发了《关于进一步发挥基层综治中心和网格员作用筑牢疫情防控第一道防线的通知》,推动防控力量向社区下沉、向网格延伸。在地方层面,每个小区都是通过网格员联络各个网格内的家庭,进行情况摸排、信息的收集和上报。例如武汉市洪山区珞南街道的人员排查和上报工作:

对于人员的排查和上报,我们主要通过“网格员”联络每家每户,把一个小区按照300~500户的标准划分为一个网格,我们手机里有一个软件叫“网格员”,里面录入每家每户的详细信息,这样就可以详细查到每个人。网格员简单来说就是负责这个网格内居民的所有事情——上报信息,发送通知,每天的疫情通报都是按照网格来的。19

(二)升级办法

一些基层治理日常工作的手段在进行升级改造后,也可适用于突发公共卫生事件的治理需求。

在工作内容方面,治安和公共卫生管理是日常社区治理中的基本内容。而在应对突发性公共卫生事件期间就升级为社区封控和消杀防疫。当前很多城市社区都设有门禁和门卫,平时主要用于出入安全管理,但非常时期可以立刻升级为社区封闭式管理。在此次新冠肺炎疫情应对中,杭州市率先于2月3日宣布全市小区实行封闭式管理,而后北京、上海和武汉也分别于2月9日、2月14日和2月11日宣布全市小区封闭式管理。在出入口设置检查点,严格人员和车辆的进出,监督口罩佩戴,报告外来人口等,是小区封闭管理的基本工作内容。平时社区公共卫生管理中的卫生打扫、垃圾清运,也在非常时期升级为以专业药品和程序对社区进行彻底的消毒杀菌、垃圾消毒及专门处置。例如,上海市封闭式管理的主要举措包括:

一是守好门,加强社区封闭式管理。严控小区出入口数量,加强门岗力量,做到人员进入必询问、必登记、必测温,对体温异常的,则依照既定的“全链条处置机制”及时报告、及时移送。二是看住人,加强社区人员排查。坚决落实“五个全覆盖”,即对疾控中心下发的重点人员名单,做到接单、核实、处置全覆盖;对重点地区来沪未满14天的人员,做到信息排摸、上门登记宣传全覆盖;对没有回重点地区的常住居民,做到了解其亲友来访的情况全覆盖;对已经回到重点地区但尚未返沪的居民,做到电话联系跟踪全覆盖;对楼内群众报告的外地来沪人员,做到第一时间信息核实、及时答复群众全覆盖。20

在人员组织方面,培养居民志愿者、整合动员辖区内各类社会组织参与社区治理,也是基层社区经常采用的办法。在应对突发公共卫生事件时期,这些常规基层治理支持网络节点也构成了“人民战争”的重要力量,同时还会动员更广泛的主体参与。例如,北京市海淀区有多所高校和中关村等高新技术产业园区,有大量来自全国各地的学生和工作人员,人员流动性大,防控任务重,单纯依靠社区工作人员很难完成疫情防控的各种工作,通过综合协调动员各类社会力量的方式,有助于实现“街区、小区、园区、社区”的“四区联手”。疫情期间,海淀区学院路街道健翔园社区整合调动社区党员干部、民警、物业工作人员和居民这“四种力量”,建设社区、小区、楼门“三道防线”。

海淀区要求社区能布局到三道防线上。所以除了发动社区物业公司专业力量参与防控,社区工作人员24小时也开始值守,动员党员发挥模范带头作用报名参与,带动社区居民参与防控活动,密切关注社区动态。社区民警曹海库是社区警务联络员,负责流动人口排查和社区巡逻。另外,社区还与周边单位联动、资源共享,紧急协调关闭了与相邻社区、单位之间的通道,对外部进入社区人员进行排查严控。21

而在突发公共卫生事件期间,不仅上述的常规性力量得到动员,还有一些非常规主体也被动员下沉到基层。例如,北京市市、区两级选派了7.4万名干部下沉到社区,全市有18.9万名在职党员主动到社区报到,协助社区防疫工作。22武汉市也有4.86万名下沉党员干部、0.56万名公安民警和5万余名志愿者,进入社区参与疫情防控工作。23

(三)非常规举措

而在疫情比较严重的特大城市,基层社区在应对突发公共卫生事件的过程中也会根据实际需要发展出一些非常规措施。根据此次武汉市社区的工作实践,基层治理在应对突发性大规模疫情时的非常规工作举措包括:

第一,资源保障和社区照顾。对于疫情期间封闭管理的社区,各种防疫和生活物资都是通过社区来进行分配和派送。尤其对于人口规模大、社区数量多的特大城市而言,街道作为基层政府,治理半径过大,要将政府拨付和各地援助的各种物资进行合理分配和及时送达,必须依靠基层社区。在分配物资不足时,社区还需要根据自身的具体需求,寻求渠道采购补充。此外,对于行动不便者、孤寡高龄老人、精神疾病患者和残疾人等特殊群体,也需要基层社区给予定期访视、送菜送药上门等特别照顾。例如,武汉市汉阳区龙阳街芳草社区辖区内有不少空巢和孤寡老人,社区工作人员为他们送去口罩、消毒液等防疫用品。东湖高新技术开发区龙泉街道社区的腾龙小区物业公司组成“红色跑楼团”,将爱心蔬菜挨家挨户送到居民家门口。不到3天,就为小区900多户居民送去5000多斤蔬菜。洪山区洪山街井岗社区,党员逐一“结对”帮助发烧居民,随时跟踪病情,了解医疗、生活用品需求,提供精准服务。17

第二,患者排查和就医安排。武汉市在此次新冠肺炎的防治过程中提出要对相关患者施行“分级分类就医制度”,由各社区负责,全面排查所在辖区发热病人,并送至社区医疗卫生服务中心对病情进行筛选、分类。这就使得社区成为居民获取医疗救助的第一环节,各社区由此增加了一大块重要工作内容:对辖区内的发热病人进行全覆盖排查登记,确定隔离点,将疑似病人、密切接触者等分类隔离,联系核酸检测,联系医疗机构,安排专门车辆运送确诊病人等,并全程追踪。

第三,情绪安慰和心理辅导。在疫情期间,由于长时间的居家隔离、各种生活不便,以及产生关于疫情的大量消极信息,容易让人们出现愤怒、恐慌、抑郁、焦虑等各种情绪问题。直面居民的社区工作人员往往还需要承担起帮助居民疏解压力和安抚情绪的重任。在诸多对疫情期间的基层采访中,社区工作人员普遍提到他们每天都会接到很多电话,诉说恐慌的、发泄情绪的、寻求安慰的等等,很多都属于心理援助的范畴。例如,武汉市百步亭社区某居委会工作人员提到:

很多居民每天都碰到他们,大家点头都认识,经常搞活动做志愿者,我们不是亲人,但也像是一家人。因为这个病,大家都慌了。如果这个时候你不管他们,不去跟他们解释,不挨两句骂,他们没有渠道(发泄),会更加恐慌。那天有个居民说:“你给我联系了几天都不能住院不能检测,我知道要排队,不怪你,我就是要人安慰一下,我好怕……”我听到这里都要哭了,最后她说谢谢你,说了好多次。24

社区作为城市的基层治理单元,不论是常规治理下还是危机处理中,都是保证信息采集准确、政策落实有效、秩序维护稳定的关键。尤其在特大城市中,很多城市治理的任务和措施都是分解到基层社区来完成的。通过此次抗击新冠肺炎疫情的经验可以发现,基层社区在应对突发公共卫生事件时,其治理的常规手段、升级办法和非常措施针对不同需求发挥了积极作用。这些基层治理措施为我国进一步完善应对突发公共卫生事件的制度办法积累了宝贵经验,其呈现的问题也为后续制度的完善提供了借鉴。

四、反思与改进策略

从世界各国的经验来看,应急管理的理论探索和管理制度都是随着实践的深入而不断完善的。依据此次抗击新冠肺炎疫情过程中北京、上海和武汉遇到的问题和积累的经验,关于特大城市的基层治理如何应对公共卫生安全风险,可在以下方面进一步完善。

(一)与角色定位相匹配的能力建设

社区工作常常面临“上面千条线,下面一根针”的压力困境,特大城市基层治理的人群结构复杂、目标任务繁杂,这种境况就更加严重。在应对公共卫生风险时,社区固然是基石,是抗击疫情的第一道防线,但需要明确哪些职能是基层可以承担的,并且根据角色定位加强相应的能力建设。

例如,此次武汉市实行“分级分类就医制度”的初衷是为了方便患者及时就诊和转诊,避免聚集到大医院后造成交叉感染和医疗资源挤兑。但由于分级诊疗制度尚未真正建立,“首诊在基层”的能力实际上并未建设起来,社区医院的技术能力和硬件设备都还比较落后,基层工作者也缺乏流程指导和相关资源。因此,在初期很难有效组织和应对。

优化基层治理的重点之一在于明晰职能边界,在公共卫生风险应对上也应然。在完善有关公共卫生风险应对的章程制度时,应审慎考虑基层治理的权责范围,并针对其职能角色加强相关能力建设,扬长避短发挥基层社区的治理效能。

(二)利用新技术手段提升防控效能

基层社区能够成为公共卫生风险防范的第一线,关键在于对社区情况的精确掌握和对信息的及时上传下达。然而特大城市的社区一般人口规模庞大,在对社区、单位、社区组织、志愿者等人力资源充分动员的情况下,还需要借助互联网、云计算、大数据等新兴技术手段,提升基层防控公共卫生风险的效能。

例如,上海市宝山区的“社区通”致力打造社区治理云平台,不仅能够在日常治理中解决居民关心的问题,在应对此次新冠肺炎疫情中也能够及时提供“口罩预约”等居民急需的服务。闵行区古美街道开发的“疫情防控信息填报系统”,方便辖区内各单位和商家填写健康情况,使得街道防控办可以及时掌握辖区内的疫情情况。又例如北京经济技术开发区上线了数字化防疫系统“战疫金盾”,是在大数据基础上的新的网格化管理方式,实现了疫情防控的精准化。

因此,可结合“互联网+”和大数据等新兴技术手段,提升基层社区应对公共卫生风险的能力。大数据时代的基层治理需要加强科技支撑,特大城市的基层治理体系如果能充分运用这些科技手段,不仅能提高日常治理能力,而且能在传染源控制、风险识别、环境卫生改善、传播媒介控制等方面发挥积极作用,有效降低公共卫生安全风险,提升应对效能。

(三)针对治理目标完善流程预案

关于特大城市基层应对公共卫生安全风险的工作内容,目前大多是原则性表述,而从本次疫情中基层工作的实践来看,往往会产生许多非常态需求需要实操性预案。这就需要针对这些具体的治理目标,制定完善的工作流程和细致的执行预案。

例如,武汉市在疫情期间就面临疑似病例在社区医院检测、确诊病例到定点医院转诊、密切接触人员定点隔离、防疫物资领取分配等诸多具体需求,这就需要在平时提前做好预案,对这些可能的需求制定具体而细致的流程指引,使得即使是毫无经验的社区工作者和志愿者也能快速进入角色,推动工作。此外,突发性公共卫生事件还可能造成居民的恐慌、焦虑、悲伤等情绪问题,而心理援助属于高度专业化的工作,因此也需要在日常工作中对社区工作人员和志愿者提供一定的心理辅导培训,以便在有需要时能够提供科学、有效的援助。

当公共卫生安全风险事件发生时,一边是大量的需求需要被满足,另一边是各种社会力量和资源等待加入危机处置过程,而需求和援助在基层交汇,对基层的协调能力提出很高要求。此外,特大城市普遍存在多样化的社会组织,蕴含着强大的风险防范力量,但需要发挥专业社会工作作用,有序介入,才能发挥最大效能。25这些也有赖于政府部门的组织和协调,为公共卫生风险应对中的社会参与提供清晰的流程指引。

(四)提升精细化防控能力

对于人口规模千万级以上的特大城市,日常的城市管理应该像绣花一样精细,对于公共卫生安全风险应对也需要强调科学防控、精准施策。只有应对措施更加精细化,才能既防止疫情的产生、传播和扩散,又避免盲目“全覆盖”带来无谓损失,把疫情对经济社会发展的不利影响降到最低。

例如,2020年6月北京市发端于新发地的第二波新冠肺炎疫情,其防控措施的精细化水平明显提升。疫情发生后,政府首先立刻关闭了相关批发市场,对从业人员进行全面核酸检测;接着通过社区向居民发送通知、筛查去过相关市场的人员并进行核酸检测;同时配合社区防控,为相关社区提供蔬菜配送服务,稳定居民情绪;同时及时通告各种相关信息,避免了不必要的恐慌。在整个过程中按街道甚至社区设立风险等级指数,精确锁定重点区域和人群,实现分区分级分类的精确管控。因此,第二波疫情没有对人民生产生活造成过大影响,并很快得到了遏制。

对于治理半径长、基层情况复杂、人员流动性强的特大城市来说,常态下的精细化防控包括管控单元的精细化、应对措施的差异化、疫情信息的透明化以及配套服务的健全等。基层社区根据各自地区和居民的特点,实行精细的差异化的防控措施,才能形成疫情防控和应对公共卫生事件的长效机制。

注释

1[1]乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,南京,译林出版社,2003年,第19页。

2[2]安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,南京,译林出版社,2011年,第111页。

3[3]郭星华、隋嘉滨:《城市化进程中的社会风险控制》,《上海城市管理》,2010年第1期。

4[4]李友梅:《城市发展周期与特大型城市风险的系统治理》,《探索与争鸣》,2015年第3期。

5[5]刘博:《特大型城市公共安全风险新动向及其应对》,《理论月刊》,2018年第5期。

6[6]杨典:《特大城市风险治理的国际经验》,《探索与争鸣》,2015年第3期;刘晓亮:《超大城市安全风险管理与评价国际比较研究》,《科学发展》,2016年第10期。

7[7]肖瑛:《特大型城市风险的生成机理与运作逻辑》,《探索与争鸣》,2015年第3期;韩新、丛北华:《超大城市公共安全风险防控的主要挑战–以上海市为例》,《上海城市管理》,2019年第4期。

8[8]卢文刚、黄小珍:《超大型城市公共安全治理:实践、挑战与应对–基于深圳市的分析》,《中国应急救援》,2015年第2期。

9[9]谈在祥、吴松婷、韩晓平:《美国、日本突发公共卫生事件应急处置体系的借鉴及启示–兼论我国新型冠状病毒肺炎疫情应对》,《卫生经济研究》,2020年第1期。

10[10]林志聪、王枫云:《特大城市基层社会治理困境及其消解路径研究》,《学术探索》,2019年第1期。

11[11]李友梅:《我国特大城市基层社会治理创新分析》,《中共中央党校学报》,2016年第2期。

12[12]《北京市各区将研究调整街道规模设置》,http://k.sina.com.cn/article_3164957712_bca56c1002000r9lt.html.

13[13]《2019年中国各大城市人口排名、城市人口吸引力、城市流动人口数量排名及全国主要城市人口流动情况分析》,http://www.chyxx.com/industry/201911/802667.html.

14[14]《上海1/4外籍人士居住长宁不想离开理由惊人一致》,http://sh.sina.com.cn/news/b/2016-03-14/detail-ifxqhmvc2408060.shtml.

15[15]《社区疫情防控最前线需要什么?丨武汉直击》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657672280741223102&wfr=spider&for=pc.

16[16]陶希东:《中国特大城市社会治理模式及机制重建策略》,《社会科学》,2010年第11期。

17[17][24]《第一道防线,守住!–武汉疫情防控一线纪实之三》,http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0205/c431601-31571519.html.

18[18]《3万余居民一半都是“老外”,上海这个涉外社区怎样做好疫情防控?》,https://www.jfdaily.com/news/detail?id=217163.

19[19]《从有症状到确诊要走哪些程序?我们和90后武汉社区书记聊了聊》,https://mp.weixin.qq.com/s/ZnN_HV5N8T-NJ2vLfrhdRQ.

20[20]《上海大部分小区已实现“准封闭式管理”》,https://www.sohu.com/a/371451395_260616.

21[21]《北京各街道社区全面打响疫情防控阻击战》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657121786346947033&wfr=spider&for=pc.

22[22]《北京近百万人参与社区疫情防控》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660407368986701384&wfr=spider&for=pc.

23[23]《武汉社区疫情防控模式的实践探索》,https//www.sohu.com/a/393750409_100199096.

24[25]《“封城”二十日里的百步亭:一线社区工作者口述》,http://news.163.com/20/0212/15/F56OADAN0001899N.html.

25[26]葛道顺:《社会工作转向:结构需求与国家策略》,《社会发展研究》,2015年第4期。