北京规划建设 2020,(05),76-79

孙立 张云颖 田丽 张亨亨  北京建筑大学建筑与城市规划学院

引言:长期以来,城市规划关注的重点主要在于自然灾害的防灾减灾,而对突发公共卫生事件等城市公共安全风险重视不足,且缺乏有效的应对措施。面对新冠疫情这一突发且不可预料的公共卫生事件,我国以社区为基本单元的城市系统在防疫方面的准备较为仓促。面对高度不确定性的风险,城市系统的韧性建设成为从容应对风险的有效方法[1]。

从灾害学角度分析,自然灾害、传染病等灾害的发生是非人为且不可控的,但自然灾害发生后所引发的次生灾害是可控的,如地震带来的房屋倒塌、疾病传播等次生灾害可通过人为的控制降低灾害损失。“韧性建设”正是一种通过对系统的减灾建设或能力建设,将风险控制在一定范围内,是系统达到与灾害共存的适灾状态的一种方法[2]。对于新冠病毒的防疫,正式通过“模块化设计”的方法,提升社区系统的管理能力,将病毒锁定在一定的范围之内,控制新冠病毒的传播。

疫中暴露的社区治理问题

在对具有高度传染性的新型冠状病毒防治过程中,暴露出我国社区治理方面的一些问题。

大规模社区管理难度大

社区空间是城市中具有一定范围和规模的地理空间,作为居民活动和社区物质、信息交换的载体,表现出一定的开放性、互通性和流动性。面对具有高度传染性的新型冠状病毒,社区空间组织的开放、互通和流动性为病毒的传播提供了多个渠道,加大了阻隔病毒的难度。尤其是在单位制社区和城市高密度地区的社区,这些社区规模较大,管理难度也较大。在我国早期建设的单位大院制社区当中,随着“街区制”的改造,大多是单位大院的围墙被拆,社区级道路承担了城市支路的功能,封闭式的社区转变为开放式社区。虽然单位大院制社区的开放加大了城市道路网密度,提高了城市公共服务设施的供给能力,但是在防疫背景下社区的开放性加大了社区治理的难度。在城市高密度地区,社区用地规模虽然较小,但社区的容积率较大,高层建筑容纳的居民较多,造成社区人口规模大、管理难度大的问题。另外,该地区流动人口较多,加大了疫情防控期间人口统计管理工作的复杂性。因此,防疫背景下如何实现大规模社区的高效管理,是成功防疫所需解决的关键性问题。

社区管理运行不畅

在社区治理方面,社区的网格化管理是模块化设计的实践应用。社区网格化是按照一定的标准将社区划分为多个网格,实行各个网格的横向管理,提高了社区的管理效率。但是网格化管理在本次防疫过程中凸显了一些问题。社区网格化管理成效差,在防疫期间社区需要进行人口排查、测温、消毒等工作,增加了社区的管理负担,社区缺少人员保障、网格员队伍不稳定,影响了防疫工作的成效。社区管理工作保障性不足,针对此次疫情,社区工作者需要对社区进行24小时监控管理,但一些社区未能为社区工作者提供休息空间和保障物资存放空间。另外,网格内分工不明确,缺少专人专办的工作机制,社区管理、治理等效果不理想。因此,网格化并不仅仅是对社区进行管理规模的划分,同时还应该保障网格的有效管理和运行。

社区应急能力较差

在防疫的背景下,韧性社区的建设更强调居民及社区系统的应急能力。在此次防疫过程中,暴露出大多数社区应急存在滞后性,具体表现在以下几点。

社区居民应急能力缺失。首先是老年人自我保护意识较低。不论是新建社区还是老旧社区,目前社区人口都已经初步呈现老龄化特征,由于老龄人口身体素质下降,其自我保护能力相对较弱、防疫意识低,加大了社区治理的难度。其次是社区防灾应急教育的缺失。社区普通居民应急能力较低,在面临突发风险和灾害时应急知识较为欠缺,导致居民无法采取正确的应对措施,个人防疫具有滞后性[4]。

社区应急管理体系不健全,社区并未建立应对灾害、不确定风险的长效机制,当此次疫情爆发时,社区工作者需要时间来制定、调整应急方案,可能错过疫情防控的最佳时期。

模块化设计保障社区治理有效

防疫背景下模块化设计的新内涵

模块化是20世纪后期发展起来的新型标准化模式,国内标准化研究专家李春田认为,模块化是现代标准化的前言,可以用来处理复杂性的问题,并包括不确定性和应对环境的变化[5]。所谓模块化设计,就是在取得最佳效益的目的下,从系统的观点出发研究产品(或系统)的构成形式,用分解和组合的方法,将系统建立成为模块体系,并运用模块组合而形成产品(或系统)的全过程[6]。使系统更新能够以最小的代价,获得最大的效率。

城市系统由不同的功能区域构建形成,其不同区域可以从城市系统中暂时移除。模块性可以保障城市系统中一项功能或者区域停止运转时,整体不受影响。在城市系统中,模块性体现了系统由若干相互联系、又相互独立的子系统构成的,该些子系统要保障其可拆分可重组的能力,并且保障组织结构和功能的不变,这要求每个子系统均应该具有完整的组织结构和独立的运作功能。

在新冠肺炎蔓延的背景下,模块化设计在社区系统中的应用更多体现的是作为加强社区治理的方法,将社区按照相应的标准划分单元模块,完善模块内设施配置及管理保障,建立一种相互协作同时又具有独立功能的管理与服务模式,最大限度地减少矛盾、协同防疫。

模块化设计原则

模块化作为韧性系统的一种特征,目前已有文献将“模块化”和“冗余度”相提并论,作为构建韧性城市或韧性社区的方法。模块化和冗余度提出韧性城市的建设需要有一定程度的重复和备用模块[7]。对于社区系统而言,通过“模块化设计”建立一个有效预防和应对突发事件的治理体系,将一个复杂的大规模社区化分为多个模块,从而可以分而治之、逐个击破,降低了大规模社区治理的难度。

独立、功能明确的组织结构

各个模块内的运作是相对独立的,且与其他模块不相互影响。独立的模块化建设依赖于相对独立的空间与治理,精细到设施设备的配置建设、公共建筑的模块化设计、模块内的人员配备等多方面[8]。同时每个模块具有一定的自由度,可以在一定范围内独自创新、发展和优化,成为某些功能突出的专业化模块,从而具备应对环境变化的自适应与自组织能力[3]。如在防疫背景下,当社区的一个模块受到疫情攻击并且遭受威胁时,社区可以全面封锁受威胁的模块并进行针对性救治,阻隔疫情向外蔓延,并对临近模块做好防护工作。因此,模块化的“独立、功能明确”的特点为实现系统面对风险的快速分解与重构提供了可能。

协同、运作高效的服务体系

激发模块间、模块内联系,各专业模块担任角色不同,发挥作用也不同。面对不同的风险,各模块之间相互组合构建综合管理体系,提供了精准有效的服务与管理。同时,加强管理中心建设,各模块内工作人员接受指挥中心分派的任务,使社区运行效率最大化、空间设施利用最大化。

模块内的联系可通过每个单元模块内设置站点、配备专员指导工作,建立“模块-站点-专员”的服务体系[9],及时了解居民需求,反馈信息,提供便捷服务。在疫情防控中,每个模块都可以作为独立的单元发挥作用,并根据现实情况迅速做出应急反应。

社区模块化设计的实践经验启示

“小组团”模式的社区韧性建设

梁宏飞总结日本社区灾后重建的经验启示,结合我国社区建设特点,提出了以一定规模的人口和空间尺度进行“小组团”的空间划分模式推进社区韧性建设工作[10]。

第一,在新建社区规划中,按照“小而均”的原则布置社区防灾应急空间,缩小应急空间的服务半径,并配备应急设施。

第二,在已建成的社区中,通过土地置换等方式完成社区小组团的划分,并充分利用已建好的空间作为社区的应急场所,完善社区的应急功能。

第三,除了对社区空间进行划分外,日本社区韧性的建设还注重居民的居住、生活环境的安全。专业组织对建筑的抗震、防火能力进行确认,确保建筑物的防灾能力,为社区防灾应急提供了硬件保障。

社区“网格化管理”保障性建设

在社区的服务保障建设方面,南昌市湾里区构建社区网络管理中心,制定社区网格化管理模式,有效提升社区治理能力。

第一,建构社区网络管理中心

南昌市湾里区建设各级网格管理中心平台,组建网格工作领导小组,分设不同层级管理中心,通过构建共同治理平台协调社区、居民与社会组织多方事务,实现多方利益的最大化和资源利用的高效化。

第二,制定网格化管理模式

结合社区居民状况、辖区面积大小、管理难易程度等因素,合理划分不同的网格,严格设计网格的管理流程,并规定网格员的任务职责,实现专事专管,通过多方综合网格资源、细化管理,使社区与居民、社会组织之间达成默契,进一步增强相互之间信任[11]。

在社区防灾应急能力保障方面,日本政府在增强居民减灾防灾意识方面的培育具有一定的借鉴意义。日本政府从防灾活动、知识传播、多元协作和防灾实践等方面进行管理教育,给予指导,如编制教材对在校生普及防灾教育知识,开展多样化防灾教育活动,鼓励社区居民成立“灾害管理志愿者”组织,为广大志愿者提搭建交流平台,打通信息交流壁垒,推进各项活动协作,以此达到防灾目的[10]。

社区模块化设计推进社区韧性建设

模块化设计提升社区韧性的适用性

通过对模块化设计的概念解读、设计原则以及实践经验的启示,社区的模块化能够灵活应对风险,激发社区应急设施的协同作用,完善社区管理,提升应急水平(图1)。

社区风险灵活应对

当前疫情频发、危险较高,且社区高度开放、规模较大,造成了社区空间管制难度大等问题。本文提出以“模块化设计”的方法进行社区韧性建设,通过将社区空间一个大系统进行“模块化”拆解,建立社区“多模块、小规模”的空间管制体系,以灵活应对突发事件。尤其是在防疫背景下,及时封锁存在危险性的模块能够有效阻断病毒的传播。

应急设施协同运作

危机事件的有效响应,依靠的是日常治理系统的多场景谋划和弹性化预留。模块化设计的引入,在社区内构建小模块空间,便于社区治理和防疫工作的有效开展。同时,模块化设计也利于社区资源的更好利用,如基层社区医院、小区门诊也能在抗击疫情中发挥重要作用,便于分模块进行日常应急演练,从而优化应急机制和提高居民应对突发事件的素质[12]。模块化韧性建设可以弹性应对不同程度的突发事件和灾害,是社区韧性建设应对疫情的重要手段。

提升社区应急水平

随着模块化理念的不断发展,模块化在社区、党建、突发事件等社会管理领域以及公共服务领域延伸,呈条线状发展态势。社区是城乡开展服务管理活动的最基本单元,因此,在模块化理论基础上,通过构建新组织与联动机制,发挥组织间协同作用,提升社区应急水平,从实际问题出发,对社区治理具有良好的理论指导意义和作用。

社区空间模块化设计建议

建立“小组团、多模块”空间管理体系

从空间角度出发,推行空间模块化管理,应在布局中做好关键基础设施系统的保障性布局,使关键基础设施及救灾生命线系统等相关设施在稳定运行的基础上实现布局的均等化和模块化,以应对长期的缓慢压力和突发的意外灾害。根据研究经验,采纳1-2公顷的合理尺度为单位进行社区空间的细分,使每个模块具有必备的空间与设施来保证其相对独立性,以“小组团、多模块”的社区空间体系灵活应对风险。

模块内设施保障性建设

在新建的社区中,依据社区人口数量,缩小社区应急空间、应急设施的服务半径,推行以该模式划分的“小组团”的社区空间模块,实现“小而均”的社区应急规划,以保障应急空间、设施的均衡分布。模块内建设应急保障性设施用房,作为模块内物资储备空间或社区防灾应急知识的学习空间,以及作为社区管理人员的临时整备用房,并配置防疫用品,如口罩、药品、消毒液和防护服等。

在已建成的社区之中,充分利用社区现有的公共空间及设施,进行社区的应急空间和设施的布置。对于其他需要利用的空间,可通过“物权交换”“不计容”等方式增加使用空间。采取“小而均”的方式保障社区应急空间、设施的配置。

重视塑造良好的社区空间环境,营造良好的采光、通风环境,可以抑制病毒的生存与传播。模块内应布置居民的活动场所,且兼具应急场所的作用,在应急情况下,封锁的模块内能够为居民提供活动空间和应急场所,同时也为管理者提供了整备空间[13]。

社区应急系统模块化设计建议

建立服务保障模块

组建专业化服务模块

以社区单位构建不同专业化服务队伍,形成功能明确、具有针对性的服务团队,为社区防灾防疫能力奠定基础。如建立“社区心理咨询服务团队”“社区防灾应急团队”“社区防灾宣传教育平台”“社区信息数据采集平台”等模块。

社区心理咨询服务团队:对居民提供心理咨询和疏导,平衡情绪,缓解灾害带来的心里压力,避免恐慌。通过专业技能,加强对社区志愿者培训,以补充社区工作者精力有限、服务不足的短板。

社区防灾应急团队:构建专业志愿者应急团队,致力于社区安全知识宣导,开展社区防灾减灾培训普及,灾害发生时,作为专业组织,协作参与灾后应对及重建,减少灾害产生的影响。

社区防灾宣传教育平台:第一,将宣传内容进行细化,面对不同的宣传内容,形成宣传模块,“以防控疫情”为例,通过细分人群服务,涵盖各类预设情况,形成基本宣传模块,使之更具有针对性。第二,不同类型宣传模块进行组合,针对特定宣传活动、对象、团体,对现有模块进行重新组合,高效组织宣传材料,实现宣传目的[14],如当疫情防控谣言出现时,通过社区医疗防疫信息系统,专业医疗志愿者服务,对所掌握的宣传材料进行组合,添加及时工作信息,让民众清晰了解各方面情况。

社区信息数据采集平台:加强社区疫情防控模块的软件建设,推进社区相关信息汇集,建立疫情信息发布、心理咨询、医疗防疫、隔离人群监控、特殊群体帮扶等模块,最大程度发挥互联网优势,实现分级、分类、分层防疫系统的进一步精准细分[15]。

组建基本服务模块

基本模块包括政府、社区党组织、专家团体、网格员、群众志愿者等多元力量,其中社区党组织进行统筹,政府出台政策和计划,给予政策倾斜和财政补贴,为防疫防灾提供支援,专家团体对群众咨询予以指导,网格员包组团服务,群众志愿者协助居委会、物业对于特殊人群、重点人群提供帮扶。

组织“模块”协同运作

构建“党政专群”合作模式

通过政府组织,社区党组织统筹、社会专家团体、网格员、群众志愿者等多元参与疫情防控,建立社区联动机制,构建联防联控、群防群治的社区疫情防控工作格局。

搭建模块化中心管理平台

加强社区指挥管理中心建设,利用多种网络资源,构建模块化管理平台服务系统,各模块之间相互衔接,信息共享,整合公共服务资源与社区医疗资源,打通信息传递,模块间协作障碍,提高社区治理水平。

结语

本文通过分析疫中社区显现的问题,提出以“模块化设计”的策略提升社区韧性建设的思考,构建“空间模块化的管理体系”和“应急系统模块化的保障体系”以提高社区的治理能力,使社区能够实现自组织、自服务的灵活应对灾害。“模块化设计”的策略对提升我国社区的治理能力具有很好的启发与借鉴意义,总结出以下三方面设计要点。

图1 模块化设计策略提升社区韧性思维导图

图1 模块化设计策略提升社区韧性思维导图

一是我国社区类型众多、特征各异,在社区治理方面存在的问题和难度也各不相同,社区模块的划分应视不同社区的基本情况确定“小组团”的划分尺度。二是缩小应急空间、应急设施的服务半径,采取“小而均”的设计方式,布置模块内的应急空间、应急设施为社区治理提供保障。三是充分利用社区人才,组建社区的服务保障模块,建立模块联动机制,提高社区管理水平。最后,在疫情成功攻克之后,应及时总结在本次防疫中社区治理的经验和教训,为进一步提升社区韧性提供经验启示。

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