田香兰 中国社会科学报 2016年09月05日07版
自2000年4月日本实施护理保险制度至今,已过了16个年头。与起步时相比,护理保险制度已深入人心,国民普遍认为护理保险制度减轻了家庭护理负担,减少了老年人长期住院现象。日本政府为应对2025年老年人口高峰期的到来,方便老年人在自己习惯的社区接受护理服务,对原有的护理保险制度和医疗保险制度进行了改革,构建由全社会共同支撑的综合护理体系。
日本面临人口老龄化挑战
随着人口老龄化的加剧,日本独居老人家庭数量和老人夫妇家庭数量在增加。据日本厚生劳动省数据显示,截至2015年,老年家庭为1355万户。而到2025年,老年家庭将增加到1803万户,其中独居老人家庭和老人夫妇家庭增加到1161万户,占64.4%。
2025年,日本“团块世代”(专指日本在1947年到1949年之间出生的一代人) 中约800万人将要达到70多岁高龄,到时将面临如下难题:一是医疗和护理费负担增加,这需要通过税收改革确保稳定的资金来源。二是到时需要180万—210万名护理人员和230万—240万名照护人员,其他相关人员也需要130万人。这要求确保医疗护理服务人力资源。三是确保高龄老人居家护理。过去,老年人需要护理时一般从住宅转移到护理机构,但是在社区综合护理体系下,通过住宅改造和护理服务,老人就可以继续留在自己熟悉的社区接受护理。为应对2025年老龄化挑战,日本政府正在积极构建社区综合护理体系,把过去分散的医疗、护理、预防、居住、生活支援等服务有机连接起来提供综合服务,实现护理保险制度的可持续性。
为社区综合护理体系建设奠定法律基础
2009年,日本厚生劳动省“社区综合护理研究会”提出建立社区综合护理体系。社区是指半径30分钟内能够到达的地区,在此范围内,根据人们需求提供医疗护理等各种服务。2010年,日本社会保障审议会制定了《关于修改护理保险制度的意见》。该意见提出,即使护理程度加重,也要让老年人尽量在日常生活圈内得到医疗、护理、居住、生活支援等服务。
2011年6月,日本政府接受社会保障审议会建议,颁布了关于修改护理保险法,加强护理服务基础的法律。该法主要内容有:创建新的服务,如24小时定期巡回、随时上门护理看护;抑制保险费率增加,使用财政稳定化基金等。2012年《厚生劳动白书》指出,“为了完善社区功能,需要构建综合护理体系,建立与社区相连的生活保障基础。”2012年4月,日本政府颁布为巩固护理服务基础,修改护理保险法部分内容的法律,提出构建综合医疗、护理、预防、居住及生活支援等服务的社区综合护理服务体系。该法强调六点:一是加强医疗和护理的联系;二是确保护理人才,提高服务质量;三是完善老年人居住环境;四是积极采取应对认知障碍症对策;五是加强市町村护理保险投保人的主体作用;六是控制护理保险费上升。2014年6月,日本颁布关于综合确保地域医疗与护理的相关法律,对《护理保险法》进行了修改。具体改革内容为:一是促进居家医疗与护理联系、加强应对认知障碍症对策、进一步充实和强化生活支援服务。二是提高中高收入老年人的护理服务费、修改护理机构利用者领取食宿补贴的条件,减轻低收入老年人的保险费负担。
构建多样化社区护理服务体系
社区综合护理体系是以住宅为前提,为确保老年人生活稳定、安全、健康,在日常生活区域提供综合医疗、护理、预防、生活支援的服务。这里“社区”是指30分钟内能到达的距离。老年人进入需要护理的状态,可以在习惯的社区有尊严地生活到生命的最后时刻。让有护理、医疗、预防等专门服务和附带服务功能的住宅以及生活支援福利服务相辅相成,支撑老年人居家生活。具体做法是:一是完善作为生活基础的居住地,由本人的愿望和经济力相结合决定居住方式。这是社区综合护理体系的前提。二是提供生活支援,使老年人即使身心能力减退、经济贫困、家庭关系发生变化,也能够有尊严地生活。三是由专门人员与老年人保持联系,提供护理康复、医疗看护、保健预防等一条龙服务。
为了构建社区综合护理体系,必须要加强与医疗站的联系;充实护理服务;确保生活支援服务及权利;完善老年居住配套设施,使老年人即使进入需要护理状态,也能住在家里享受综合护理服务。以市町村自治体为单位,由民间企业、协同组织、社会福利法人、志愿者等各类主体协同起来,在社区范围内提供综合的、可持续的居家医疗与护理。
完善综合配套护理体系
为了应对2025年老年人口高峰期,2006年4月,日本政府修改《护理保险法》,在市町村设立社区综合支援中心。
成立该中心的目的在于为老年人提供必要的综合支援,方便老年人在自己习惯的社区自立生活。社区综合支援中心主要负责以下业务:一是提供综合咨询,广泛接受以老年人为主的社区居民有关护理、福利的咨询。二是提供护理预防服务,帮助需要护理的老年人制定预防护理计划及调整服务内容。三是保护老年人权利,防止老年人受到虐待。四是建立老年人支持网络系统。中心配备保健师、社会福利士及护理经理人三种职业,由保健师负责护理预防管理,社会福利士负责提供咨询和权利,护理经理人提供综合可持续的护理管理。为了使社区综合支援中心顺利运营,由医生、护理人员和市民等共同组成社区综合支援中心运营委员会帮助中心正常运转。中心不仅提供护理保险规定的服务,还提供保健、医疗、福利服务以及近邻之间的照料活动、志愿者活动等立足于社区的综合性活动。社区综合支援中心可以将业务委托给医疗法人、社会福利法人。截至2012年4月底,在日本已设立4328家社区综合支援中心。
建设附带服务功能的老年住宅,方便老年人日常医疗护理。日本附带服务功能的老年住宅分为三种类型:一是衔接现有老年住宅周围的医疗护理服务功能,使老年人居家享受医疗护理服务;二是对现有的老年住宅进行改造,增设医疗护理服务功能;三是新建附带医疗护理服务功能的老年住宅。不管是哪种类型,附带服务功能的老年住宅必须配备以下三种服务。一是生活支援服务。生活支援服务包括老人就餐食堂和送餐服务,使老人及时吃到可口饭菜。同时,在老年住宅周围开设咖啡厅、西餐厅、酒吧、小型超市和菜市场,方便老人生活。二是安全确认和生活咨询服务。老年住宅配备住宅管理员,主要负责住宅的维护管理、咨询、联系、维护老年人权益。住宅管理员还定期拨打电话确认老人身体状况。三是医疗护理服务。一般包括对应认知障碍症类型的共同生活护理机构;这些设施和服务有些是新建的,有些是开放原先属于社区、养老机构和医疗机构的医疗及护理资源。
(作者单位:天津社会科学院)