《中国社会科学报》2012年11月5日第375期 作者：乔成邦
【核心提示】建设新型农村社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化、促进农村发展的突破口和关键点，是农村发展的新方向和新思路。
新型农村社区，又称“中心村”，是指在统筹城乡发展、推进城乡一体化的背景下，为整合社会资源、促进农村全面发展，在科学规划、合理布局、广泛参与、稳步推进的基础上，通过村庄合并、集约发展的方式，组建而成的新的农民生产生活共同体。建设新型农村社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化、促进农村发展的突破口和关键点，是农村发展的新方向和新思路。
新型农村社区建设的制约因素
作为一项公共政策，新型农村社区建设必然遵循政策执行一般规律。美国学者史密斯认为，政策执行过程中所涉及的重大因素有四个方面：政策方案、执行主体、目标群体、政策环境。因此，在新型农村社区建设的过程中，必然会受到此四方面因素的影响和制约。
一是政策方案的质量不高。在公共管理领域，许多政策达不到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策方案的质量低劣有关。因此，保证政策方案的科学合理是顺利推进新型农村社区建设的关键，是一切工作的基础。
二是执行主体的行动能力不足。在新型农村社区建设实践中，一个地方推进程度如何，根本上取决于当地县、乡（镇）、村基层执行机构和人员行动能力的强弱。现实中，很多地方过分强调资金投入这些客观因素，忽略了对执行机构、人员及宣传等因素的重视，导致整个工作进展缓慢；受制于“条块分割”行政体制，各机构间的沟通与协调困难；基层人员的素质能力欠缺，工作方法简单粗暴，不谋公益、追求私利；资源特别是资金投入严重不足；不尊重农民的主体地位，忽略与农民的交流，政策宣传不力。
三是目标群体的支持程度不高。政策能否达到预期目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行人员能够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于目标群体的态度。一般而言，目标群体对政策的支持程度，主要取决于他们对自身利益得失的衡量。作为一项公共政策，新型农村社区建设的目标群体是众多的农民，他们对于自身利益得失的衡量，直接决定了他们对新型农村社区建设政策的支持程度。由于现实中很多地方政府忽略了农民的实际需求，对农民利益维护不够，倾听农民声音不足，再加上长期存在的基层官民矛盾，导致农民普遍对新型农村社区建设政策的支持程度不高。
四是制度环境的阻碍。当前的新型农村社区建设基本是在已有的制度框架下进行的，其中某些制度明显已经不能适应新形势的需要，成为制约新型农村社区建设顺利推进的障碍。比如依照农村宅基地管理制度的规定，宅基地及其上面建造的住宅既无法流转，又不能抵押，从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。
新型农村社区建设的路径选择
通过以上对新型农村社区建设制约因素的分析，结合地方实践中的一些创新思路，依据政策执行理论，新型农村社区建设的路径选择主要包括下列四个方面。
首先，科学规划政策方案。要按照“城乡统筹，合理布局，节约土地，集约发展”的规划原则，打破城乡壁垒，突破区域界限，搞好总体规划、控制详细规划及专业规划。要根据经济社会发展条件因地制宜，按照有利生产、方便生活、减少成本的原则，合理确定新型农村社区的选址、人口规模和用地规模。要注重文化内涵、生态优势和地方人文特色。社区建设要与周围的自然环境相适应、相协调，要充分挖掘历史文化内涵和生态优势，着力打造地方人文特色，彰显个性，避免千篇一律。在规划过程中，要让群众广泛参与，反复征求群众意见，规划成形后在显要位置公示，接受群众监督。
其次，提高基层党政机构和人员的执行能力。应将新型农村社区建设工作纳入各级党委、政府的工作全局，通过各项行政措施，加强信息沟通，建立高规格的领导机构，专门负责任务布置、信息传递和工作协调；通过培训学习、参观考察、实践锻炼等方式，提高基层执行人员的素质和能力；为防止执行偏差，规范执行人员的行为，应建立督导机制，经常深入各社区进行督导检查，注意各方面信息的及时公开，主动接受群众和媒体的监督；利用各种信息沟通渠道，及时宣传、报道新型农村社区建设的重大意义，营造强大的社会舆论氛围；通过举办农民座谈会等形式，加强与农民的沟通与交流，尊重农民意愿，以农民的实际需求为导向，切实维护农民利益。
再次，多方维护农民利益。农民是新型农村社区建设的主体，社区规划、资金筹措、产业发展，应当充分尊重农民的意愿，不能以政府的决定代替农民的选择；建立健全农民利益表达机制，使广大农民通过合法、正当的途径和方式表达自己对新型农村社区建设的态度、想法，通过民主参与来实现和维护自身利益。
最后，加强制度创新。要明晰农村土地流转中的农民的主体地位，创造有利于土地承包经营权流转的政策环境，引导农民到市场中进行土地流转；要按照现有的农村建设用地管理办法，建立农村房屋产权确认制度，让新型农村社区居民对自己的房产拥有与城市居民同等的权利。
新型农村社区建设是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次变革”。推进新型农村社区建设，要充分认识方向的正确性、任务的艰巨性、过程的复杂性和时间的持续性，要注意把握关键的影响因素，坚持正确理论的指导，真正把聚居点建设成为环境优美、功能完善、民主和谐的新型农村社区，让农民过上幸福的城镇生活。
（作者单位：南阳师范学院政治与公共管理学院）
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