中国的地方官员何以晋升:激励与选择

郦水清陈科霖田传浩浙江大学; 甘肃行政学院学报 2017,03,4-17+125

摘要：对地方官员晋升机制的文献研究由来已久。通过对学术史的回顾, 官员晋升领域的学术研究呈现出不断深化的趋势。就晋升锦标赛层面的功绩制晋升争论、硬指标考核下的淘汰型政治激励以及投资中博弈所带来的多任务应激结果出发, 已有研究既有着相当的学术贡献, 但又存在着分析层次、对象差异、操作机制以及实证方法等层面的问题。在此基础上, 本文以标尺赛、锦标赛、资格赛与淘汰赛四种竞赛模式解构了官员晋升, 并就未来的研究提出了可供深化的方向。

关键词：官员晋升机制; 功绩制; 淘汰激励; 投资博弈; 官员晋升锦标赛; 竞赛模式;

一、官员何以晋升:一个简明的学术研究脉络

长期以来, 许多学者都着力于探究地方官员的政治激励特别是晋升激励问题。作为一种大型政治组织, 政府这一由国家意志及其执行者组成的官僚体制, 以其特有的运行机制成为国家的天然代理人。这些等级森严的行政管理机构中的原子———官员 (更准确地说是政府雇员) ———具有实现公共利益的使命和克服个体可能偏见的双重任务, 并因此成为国家意志的合法执行者。经济学者们习惯以“精于算计”来刻画社会活动特别是市场中的个体, 这一点或多或少受到了政治学家们的批判———似乎在经济学家的眼中“只有恶人和不道德的人”。然而官员毕竟是以“人”这样的自然符号和社会状态存在, 拥有个体生存所无可避免的动机、脉搏和意愿。[1]如果撇开官员自身对外界激励的应激反馈, 确实很难相信单靠利他的制度设计就能令他们按照国家机器的要求按部就班、各司其职。

20世纪80年代初, 邓小平提出干部队伍“四化”这一改革党和国家领导制度的重要思想, 在推动废除领导干部终身制的同时, 我国党政领导干部制度化管理的序幕渐次打开。而十一届三中全会确立的经济挂帅的主基调, 使发展地方经济成为各级政府特别是各地主政官员的核心使命, 这些又进一步为我国干部管理的机制变化带来了契机。如果说邓小平时代之前的官员们主要来自上级委任, 对上级 (特别是中央) 的依附与忠诚是他们获得职业流动 (political mobility) 的要诀, 那么改革开放以后的一系列制度安排显然试图打破这样的沉疴, 构建一幅任人唯贤的政治图景。正因为如此, 研究中国党政领导的学者们不再满足于仅仅对政府雇员招募和政治领导人的构成加以探讨, 转而开始分析领导干部流动这一现象所具有的特征和规律。[2]

薄智跃[2]最早尝试了基于经济绩效的官员晋升机制检验, 通过使用建国以来至分税制改革的省级官员数据, 他描述了省级领导干部能够因为好的经济成就避免降级或退休, 却并不太可能因此擢升的实证结果。也许是受制于紧随而来的“中国式财政联邦主义”[3][4]假说的流行, 薄智跃的贡献之后被主张我国存在基于经济业绩的“晋升锦标赛”[5][6][7]的观点所掩盖。周黎安等人围绕省级层面官员的研究表明地方经济发展实绩与官员晋升之间存在正向影响关系, 并得到了之后若干学者的实证和理论支持。[8][9][10][11][12]尽管围绕这一实证分析的反对意见同样有理有据, [13][14][15][16][17][18][19][20][21][22][23][24]但是大抵上基于晋升锦标赛逻辑的干部升迁机制仍广为学界所接受。姑且不论学者们在实证层面的工作差异, 鉴于省级层面官员所处政治环境的复杂性, 单纯从省级官员角度得到我国存在基于经济业绩的晋升机制的结论并不足以反映我国官员的真实考核机制, [15][16]因此进一步就省级以下层面微观证据的探索是必要的。

陶然等[23]对周黎安等人[6][7]的工作进行了实证重估, 实证结果并没有找到可以支持经济增长促成官员晋升的证据。结合对官方干部管理文本的解析, 他们进一步认定改革开放后的中国其实不存在自上而下、层层加码的贯穿经济增长与政治拔擢的考核体系。纯粹依据地方经济发展实绩来提拔官员的做法毫无疑问会损害上级组织甚至中央政府的权威, 也不符合官方竭力强调的“科学用人”原则。当前与干部人事管理最为密切的莫过于“德、能、勤、绩、廉”五维度的考核体系, 乔坤元[11]按图索骥, 猜想我国可能存在多元化的考核指标。[17][18][19]基于此, 对多元考核指标的探索成为弥补晋升锦标赛的理论局限、丰富官员拔擢机制论题的合理尝试。

现实政治生活中可能存在多元考核体系这一判断最直接的证据来自现实中的一项常见操作———一票否决制。这种评估机制的广泛应用肇始于上世纪80年代。为应对当时我国人口基数大、人口素质普遍不高的困顿局面, 党中央、国务院联合发文号召党员和团员带头践行计划生育政策。以此为契机, 围绕计划生育工作的一票否决机制很快成为地方政府工作评价的重要内容。之后, 这一负激励机制又逐渐被各级各地政府运用到诸如城市管理、安全生产、党风廉政建设、环保、信访等领域的考核中, 并大有“泛滥成灾”之势。有别于发掘强者的锦标赛体制, 植根于压力型考核的一票否决机制的特点在于能够发现落后者, 从而从多方面激励地方党政官员为当地居民提供公共服务, 完成委托代理任务。尽管一票否决式政府绩效考核的实际效果饱受诟病, 也让地方官员疲于应付、无所适从, 但是不可否认, 这一机制对于弥补上级政府在为地方居民提供公共物品时的信息劣势, 形成对地方官员的人事控制与政治激励都发挥了难以估量的作用。这一现实制度的存在, 使得单纯考察经济绩效对官员晋升的影响变得不合时宜, 只有充分借助官员行为的多方面信息 (如反映其不同投资偏好的公共支出) , 才能完整地展现我国当前干部管理体制的全貌, 也有助于厘清官员考核与政治晋升的内在逻辑。

此外, 轻率地因为没有找到经济增长与官员晋升之间的实证关系而否定经济绩效在政治拔擢中的作用会让我们陷入一个困境:如何解释改革开放以来地方官员对公共基础设施投资的狂热?又如何为中国经济的持续快速增长寻找注脚?图1展示了全国2000—2012年市政公用设施建设固定资产投资金额变化, 2001年时还只有0.24万亿元, 之后以年均18.26%的比例增长, 2012年时则达到1.53万亿元。其中增速最快的两年为2003年和2009年, 分别达到36.53%和50.30%。城市基础设施建设投资最核心的资金来源有三个, 分别为地方政府财政拨款、国内贷款以及自筹资金, 如2012年三者在当年产生的投资额度中分别占30.31%、27.77%和25.50%, 累计达到85.58%。这样巨额的政府性投资去向何处?图2比较了1999年以来市政公用设施投资金额使用结构中交通基础设施和环境基础设施两大类用途的比重变化。长期以来交通基础设施在城市市政公用设施中的比重都保持在44.7% (2001年时最低水平) 以上的高比重, 1999年至2008年更是以25%的年均增速节节攀升。相形之下环境基础设施投资可谓是水波不兴, 十几年来保持在18.62%的平均比重水平上下起伏, 并长期只有交通基础设施投资的1/3左右。纵观上述投资现状与结构差异, 我国地方政府对不同类型公共投资的厚此薄彼可见一斑。

上述现象已然受到了学者们的关注。Maskin等人指出M型组织结构借助财政分权和职级擢升, 有效地在中国垂直政府体系中自上而下建立了一套经济与政治激励传导机制。财政分权内生于中国的经济增长模式之中, 对地方政府的基础设施投资行为发挥正向促动作用。[21]而基础设施的不断完善又能成为地方经济发展的驱动力, 后者的增长需要依赖大量基础设施建设。[22]同时周黎安对官员晋升模型的分析也指出晋升激励使官员有动力热衷招商引资, 进而参与区域竞争并发展地方经济。[23]财政与政治的双重激励对地方官员的公共投资行为形成了连锁约束, 当官员的晋升激励较强时, 会在区域内居民的福利产品供给水平和基础设施建设水平之间称斤约两, 并最终表现出对基础设施投资的明显偏好。[24]尽管公众诉求 (有时还伴随着中央政府的支持) 可能对官员的投资重心形成牵制, 使之更加关注诸如环境保护、结构调整等城市治理工作, [25][26]但是此类社会性支出有限的投资回报、巨额治理成本还是可能令许多官员望而却步, 转向退而求其次。[27]新近的一项研究[28]对比了地方政府交通基础设施投资和环保投资, 发现两者对官员晋升具有截然相反的影响。尽管完整的机制检验没有受到实证数据的支持, 但Wu的工作为拓宽官员晋升机制的检验工作提供了可行的思路。赖诗攀 (2016) 就中国城市市政支出“上下”竞争的实证分析表明, 强激励效应的扩张带来了科层组织易测与不易测任务间的竞争关系, 这为解释公共投资领域间的差异提供了新的理论视角。[29]

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图1 全国市政公用设施建设投资当年资金总额

数据来源:2000—2012年《中国城市建设统计年鉴》。

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图2 全国市政公用设施建设投资中交通与环境基础设施构成

数据来源:1999—2012年《中国城市建设统计年鉴》。

官员晋升问题近年来始终是学界研究的热点之一, 通过前述对这一问题研究的进程回顾, 不难看出, 官员晋升领域的学术研究呈现出四个基本的趋势: (1) 由单纯就政治领导人构成的静态分析转向基于领导干部流动的动态分析; (2) 由省级数据层面的分析下沉到基于市级层面 (未来甚至可至县级层面) 的分析; (3) 从单一目标考核体系的基本假设转向多元考核体系的基本假设; (4) 由经济、财政等指标的分析拓展至对公共投资、信访、法治建设、环境等多领域的分析。这种趋势实质上反映出了官员晋升研究在广度与深度方面的拓展。本文旨在对既有相关研究从三个递进的视角加以系统梳理, 即就晋升锦标赛层面的功绩制晋升争论、硬指标考核下的淘汰型政治激励以及投资中博弈所带来的多任务应激结果出发, 综述既有研究的学术贡献;然后本文将从分析层次、对象差异、操作机制以及实证方法四个层面指出既有研究存在的问题;最后本文试图从真实的官员行为逻辑出发, 对这一领域未来的研究做出展望。

二、晋升锦标赛:功绩制晋升争论

为了给地方官员对经济增长率的狂热追逐和高速增长的中国经济一个合理的政治经济学解释, 学者们开始从地方官员的晋升机制寻找答案, 并将地方官员为谋求职位变动而发展地方经济的晋升博弈称为“晋升锦标赛”。[6][30]晋升锦标赛的研究雏形当推薄智跃在其博士论文中的工作。(3)[1]他收集了新中国建立以来 (1949—1994) 30个省份 (直辖市、自治区) 的主要官员数据, 并对其职级变动做了较为细致的划分 (包括晋升、留任、平调、降级和退休) 。和之后许多研究不同的是, 他不仅关注了党政一把手的政治升迁情况, 也将考察范围延伸到了第二把手。通过采用多项式选择模型 (Multinomial Logit Model) 所进行的多维度参照检验, 他发现拥有较好经济绩效 (以GDP增长率测度) 省份的领导干部不太可能降级或退休 (干部任用年龄限制直到20世纪80年代以后才开始发挥作用) , 但同时也不会显著提升其晋升概率。相反, 对于那些经济绩效表现较差的官员, 降级是他们最有可能的宿命。更重要的是, 在他的研究中, “大省政治”的观念得到印证:辖区财政贡献成为官员晋升的重要机制, 相对于那些降级官员, 税收贡献突出的省份领导更容易得到提拔, 可见中央关注更多的是税收上缴而非纯粹的经济增长率。然而遗憾的是, 之后的研究中几乎都屏蔽了薄智跃的研究贡献。

1980年8月, 邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上提出选拔干部要注重德才兼备, 自此“干部四化”成为中国共产党在新时期干部队伍建设的新标准。也许正是有了这个相对统一的干部选拔标准, 让之后的学者无一例外地将考察起始点放在了改革开放以后。开创性的研究来自Li&Zhou (2005) 和Chen, Li&Zhou (2005) , 他们从委托代理合约的角度出发, 认为地方官员扮演着“类经理”的角色, 通过开展地区竞争获得晋升机会。而这一晋升努力的动力依据则是中央政府基于经济绩效的人事激励。[5][31][32]周黎安最早在其博士论文中有过相关研究, 他发现仕途的终结往往是那些经济增长表现较差的领导人的归宿。之后他提出了更大胆的假说, 认为经济绩效表现与官员的政治拔擢之间存在关联。他们运用1979—1995年的省级官员数据开展的一系列计量分析发现年度经济增长率对官员晋升存在显著正向影响, 而且任期内的平均经济表现对升迁概率的作用更甚于前者。[6]这些结论在其延长样本研究中 (1979—2002) 依旧得到一致的结论, 同时还发现了与前任相比, 具有更好绩效表现的当任官员可以显著地增大擢升概率。[7]由此, 一个立足于相对绩效考核的干部人事激励和晋升机制模型得到了初步建立。

此后的若干研究支持了上述结论, 如王贤彬等 (2011) 在样本中进一步区分了省长和省委书记, 同时发现在这两个层面上都存在着基于经济增长的相对绩效考核机制, [9]只不过对于省长的激励强度明显高于省委书记。杜兴强和曾泉 (2012) 为了进一步反映“持续稳定的增长”, 采用了GDP增长率加速度指标, 发现经济增长与官员擢升概率显著相关, 而且这一结论无论对省长还是省委书记都是成立的。[10]杜兴强的研究结论和王贤彬 (2011) 的差别在于前者所发现的影响在省委书记层面程度更甚, 而后者在省委书记层面并没有找到明显的证据。有趣的是, 和前人采用多元化的解释变量的尝试不同, 乔坤元 (2013b) 仅使用了GDP年增长率就“轻松”地从省、市两级政府都找到了支持“功绩制”考核存在的证据。[12]根据显著性和概率影响水平, 他更加确信地认定我国存在基于经济增长的官员考核体系, 而且这样一套晋升锦标赛在从上至下推行过程中被“层层加码”。乔坤元的论断得到了Landry (2015) 的实证支持, 后者针对我国省、市、县的三级检验发现政府层级越往基层靠近, 经济增长 (以相对经济增长率测度) 对基层官员的晋升所起的作用就越突出。[33]

运用锦标赛理论直接分析中国政治体制中官员晋升这一核心问题, 确实是政治经济学的一项重要贡献, 但也不免因为将问题简单化而带来质疑。当前, 围绕晋升锦标赛理论和实证的批判主要来自三个方面:

其一, 在上述文献之外, 我们确实很少看到更多支持性的省级层面证据可以显示更好的经济绩效助推了官员升迁。相反有学者观察到不同的计量研究成果并不总是支持上述结论, 部分实证证据表明省级层面的官员晋升与经济业绩之间并不存在任何显著相关性。[13][34]陶然和苏福兵通过回溯我国干部选拔体系中的考核流程, 旗帜鲜明地指出基于经济增长的晋升机制所存在的关键逻辑挑战。而后在Chen, Li and Zhou (2005) 的公开数据的基础上, 用更为统一的标准扩大了观察样本范围。无论是对全样本 (1979—2008) 还是分时段样本的反复检验都无法找到肯定中国官员体系中存在着自上而下的、以经济增长为中轴的官员考核与擢升体系的证据。[7]即使是已经获得肯定结论的王贤彬, 其早期的一项有关官员任职轨迹的研究也显示, 来自中央或晋升到中央层面的省级党政一把手并不具备显著的出色经济增长绩效, (5)[35]这足以让我们推测在他的研究框架下, 经济增长绩效也并非官员晋升的必要条件。而且王贤彬等发现整体上省级官员的经济绩效随其任期呈现倒U型变动, 说明外生于经济表现的“最优”任期的存在。

其二, 对党政领导干部选拔文件的原则进行分析, 并结合实践操作和官员访谈, 学者们指出所谓基于经济绩效的官员选拔机制似乎并不存在。[13][14]诚然, 如果说上级政府有意提拔具备出色经济建设能力的官员, 那么在我国“党管干部”的体制下, 从中共中央制定的一系列领导干部选拔任用“说明书”应当可以找到蛛丝马迹来支持这一说法。陶然 (2010) 在这方面做了最充分的梳理, 甚至将观察视域拓展至县市层面。他们发现尽管存在干部考核文件, 特别是在县乡层面得到了一定程度的执行, 但是这些实际的考核操作可能本身并没有量化 (或根本没有制定量化标准) 而更多只是定性考察 (如合格与不合格) , 相应的考核结果更多也只是与经济奖惩挂钩 (如税收减免、政策优待等) 却并未涉及政治提拔。[13]而杨其静 (2013) 则在此基础上进一步分析了干部选拔流程, 看到了一个多维度的民主推荐和测评机制的存在。同样的, 他和陶然一样, 没有找到明显的支持以经济表现为依据的选拔标准。[14]

其三, 经济绩效假说所依承的M型政治结构在中国政治环境中并不符合, 这导致更为重要的人际关系 (网络) 因素被忽视了。周黎安 (2005) 等人提出相对绩效考核时所认同的M型组织结构[5]在中国可能并不存在。他们本身也已经意识到, 纯粹的M型组织结构的优点在于各部门间相对独立, 业绩可以相对分离。[36]正是这一组织模式又内在地要求省级层面享有充分的自主权, 然而在中国的结构安排中, 省级政府显然不具备这样的完全自主权。[15]相反, 就省级层面来说, 保持与上级的关系在晋升中成为更重要的要求, 而上级也有意通过建立下级官员个体信任与未来合作行为的事前监控机制来维持良好的垂直领导关系。[15]Opper&Brehm (2007) 通过构建“网络联系指数” (network ties index, NTI) 来表征省级党政领导人与政治局常委之间是否存在三同关系 (同籍贯、同母校、同单位) , 借助1985—2005年的数据实证发现省级官员的人际关系网络对其晋升存在显著作用, 来自经济绩效的影响并不显著, 因而指出影响官员拔擢的决定因素是派系关系而非经济实绩。类似的研究来自Shih, Adolph等 (2012) , 他们基于中央委员和中央候补委员的研究试图揭示中国政治精英与国际领导人之间的关系, 从而反映其中的内在晋升逻辑。[37]利用1982—2002年期间五届中央委员的信息数据, 他们发现拥有较强经济绩效的省级委员们并没有在中央委员群体中获得更高的排序, 相反与高层领导人的政治联系却在其获得更高序次中发挥着举足轻重的作用。由此他们认定高层晋升体系很大程度上取决于精英与上层领导之间的关系, 诸如经济增长等竞争性目标则基本无伤大雅。

与此同时, 我们进一步考察锦标赛体制成立的技术前提, 按照周黎安 (2007) 的论述, 锦标赛的实施有赖于基于绩效晋升的可信承诺、客观清晰的竞赛指标、可分离与可比较的竞赛成绩、参赛人努力与结果的关联以及参赛人不易产生合谋等。[38]而在现实中, 这五个技术条件并非都能够成立:虽然上级政府具有高度集中的人事权, 但来自晋升的可信承诺是否源于绩效?关于官员考核与晋升的组织考核是否可量化?领导班子中非一把手的实绩如何精准测量?其对绩效的影响力度又有多大?在关系网络既定存在的事实下, 如何排除基于关系的拔擢与参与人之间合谋的影响?这些现实问题凸显了晋升锦标赛作为一种经济学视阈理论分析框架在应用于实际中的局限性。为了分析问题的简便性与严谨性所设定的前提条件, 往往在现实中成为了决定其适用性的关键变量。因而, 就官员何以得到晋升, 究竟是基于功绩制还是人际关系, 抑或其它, 受制于分析框架的严谨性与现实的复杂性, 类似的争论还将持续下去。

三、硬指标考核:淘汰型政治激励

经典的公共物品供给理论认为地方政府对当地居民的偏好具有完全信息, 因此中央政府对地方政府的分权有助于后者更好地依循本地居民的需求提供公共物品。[39]而肇始于上世纪90年代的分税制改革事实上造就了我国目前相对集中的财政模式, [40][41][42]姑且不论“功绩制”晋升争论的正确与否, 着眼于GDP考核为主的晋升锦标赛制度显然存在着无法反映地方居民偏好的缺陷, 使得地方财政支出表现出明显的投资偏向。[41][43][44]为了增加升迁资本, 地方官员倾向于首先专注地方经济发展, 其次才是为当地提供更好的公共服务。换言之, 如果说更好的经济增长成果能够换来政治拔擢, 那么官员们自然有动力将经济资本优先用于能够带动经济增长的项目, 而后才在财政宽松的条件下投资其他非经济性公共物品。然而公共物品偏向在带来可能的经济增长的同时, 也伴随着严重的不良后果:部分与百姓休戚相关领域的公共物品严重短缺, 导致诸如看病贵、上学难、老无保、住无房等问题频频见诸报端。梅赐琪 (2009) 研究了上世纪80年代以来浙江、湖北两省地方官员政治流动, 发现由于干部考核指标对官员在经济增长方面所起作用的过分强调导致其自然而然地忽视了对其他政策领域的努力, 自上而下的干部管理体制所形成的政治激励对造成政策执行的扭曲结果难辞其咎。[45]对此, 中央政府 (或上级政府) 不得不采取一套自上而下的压力型绩效考核模式———一票否决制。

长期以来, 我国各级政府不断探索建立科学合理的政府绩效考核体系以激发公共部门人力资源势能, 然而实践中一票否决制度从诸多绩效评估方法中“脱颖而出”, 成为应用最为广泛的干部管理和绩效激励办法。不可否认, 以“一票否决”为特征的压力型政绩考核模式对功绩制考核内在的缺陷给予了重要的制度补强。如上访问责制度可以使中央政府通过上访量和诉求内容直接取得当地居民对地方官员施政态度的信息, 中央在事后对地方官员追责以约束其行政行为, 进而激励地方官员更好地服务当地居民。[46]与事后问责相对应的维稳考核同样成为重要的约束机制, 李国强 (2012) 通过华东地区T县的维稳考核机制发现了“矛盾纠纷调查排除”工作对于扫除政府公共服务过程中的治理盲区具有重要作用, 并指出这种防患于未然的淘汰赛模式的最大应用在于对锦标赛考核结果的反向补充, 从而使考核显得更为全面。[47]

一票否决制广泛应用的领域往往也是公共物品供给较为短缺的。冉冉 (2013) 发现中央政府通过构建环境治理考核制度来迫使地方政府为当地经济发展中造成的环境污染买单, 这套基于指标和考核的“压力型”政治激励模式向地方官员清晰地传达了中央的意志, 环境治理指标排名则可以反映地方对科学发展观重要执政理念的贯彻程度。[48]再者如通过从中央到地方还建立了安全生产考核准则, 以促使地方政府强化对企业生产安全的监督职责, 保障劳工利益, 体现以人为本理念。又或如在食品安全高发态势下通过对发生重大食品安全事故或造成恶劣社会影响的地方负责人进行问责以捍卫“舌尖上的安全”。[20]除了前述几个领域, 这一“末位淘汰”机制已经被频繁运用到诸如计划生育[49]、社会治安、[50]党风廉政[51]等方方面面, 成为单纯考察经济绩效的锦标赛体制之外的重要制度补充。甚至在一些国家或省级重大基础设施建设项目这样的经济性领域中, 一票否决制也以“重点项目考核”的面目出现。[52]

对于上述领域中排名靠后或考核不合格的官员, 会因为由这些指标所反映的地方治理成果不佳而受到惩处, 处罚包括较低层级的如对薪资的罚扣、福利削减;中等强度的如组织内批评、通报、记过等;严重则如降职、永不升迁甚至革职。部分实证研究成果支持了末位淘汰赛与晋升挂钩的激励效果。孙伟增等 (2014) 利用2004—2009年全国86个重点城市数据, 发现以单位GDP能耗 (表征能源利用强度) 、PM10浓度 (城市空气质量指标) 和废气处理设施运行费用测度的环保考核机制对地方官员 (主要是市长) 的晋升概率具有正向促进作用。他们并没有止步于此, 进一步的分类别研究发现这样的正向影响特别表现在35个大中城市 (直辖市、省会和副省级城市) 和政府行政力量较强的城市。[53]同样地, 为了研究中央五位一体的生态治理政策的执行效果, 吕凯波 (2014) 检验了生态文明建设对县级层面官员的影响。利用2011年国家重点生态区的截面数据, 他发现生态环境绩效显著促进了县委书记的政治晋升概率, 却没有对县长表现出明显的作用。[54]这些研究为根植于压力型考核模式的末位淘汰赛在引导地方党政一把手行政作为方面的激励作用提供了有力的支持。从考察的目的来看, 锦标赛考核主要在于发现优胜者, 而“一票否决”制则有利于发现落后者。锦标赛模式下, 地方政府以获得奖励为主要动机, 故而努力在前;但在淘汰赛模式下, 地方政府侧重避免惩罚, 因此避免落后。[47]

锦标赛体制和“末位淘汰”制的结合, 形成了对地方官员较为全面的激励, 并成为我国现行干部考核体系的主流。但是不少研究对一票否决制的合理性颇有微词, 甚至对压力型考核体制的实际激励效果提出质疑。一票否决式的政府绩效考核是与我国地方政府效能提高、地区经济发展和地方竞争力升级等要素相伴而生的, [55]也是为缓解地方政府重基础设施建设、轻人力资本服务的公共物品供给偏向[41]应运而生的, 然而从长远来看这种“救火式行政”[20]却与倡导科学管理的现代治理模式背道而驰。相关调查显示, “一票否决”指标成为许多部门绩效评估体系中的“常客”, 甚至占到了总体指标的30%左右。[56]这样大的考核比重使得地方官员只能为了达到绩效目标文过饰非, 竭力掩盖。如当中央政府对地方官员在信访方面的问责超过一定强度, 不仅不能提升后者公共服务水平和质量, 反而成为他们“热衷”截访的强化剂。饱受争议的土地财政模式本身就是在地方政府财权事权不对等的情况下产生的, 而现实中当地方政府承担的考核任务远远超过上级下派的权力, 此时心有余而力不逮的地方政府就很有可能通过瞒报、虚报等手段来应付上级检查。[49][57]还是以环保问题为例, 冉冉 (2013) 发现中央政府在地方环境污染治理中并没有分担应有的责任, 却通过“压力型”政治激励模式将治污责任落实到地方层面。而当地方官员发现环境治理成效与自身的仕途走向其实没有实质性关联, 相反制度设计中的缺陷使其发现了篡改数据所能带来的便捷与利好, 一票否决式的考核便失去了其应有的政治激励作用。[48]Heberer等 (2013) 的研究也指出当基层官员难以完成上级委派的任务, 有可能以共谋的方式形成自我保护, 进而改变考核的实际结果。[51]由此可见, 基于经济增长和地方治理的压力型考核模式所带来的影响可能超过考核所带来的激励或正面效应。

四、投资中博弈:多任务应激结果

欧博文在1999年有关中国农村干部的一项研究中指出, 地方官员往往有动力优先完成明确的、可量化的“硬指标”, 同时自觉或不自觉地忽视那些难以量化的、含糊不清的、约束力较弱的“软指标”。[58]一票否决制将国家或政党意志层面的精神转化成可资参鉴的指标, 使之如GDP增长率那样清晰可见。如此一来完成这些量化的指标就成为取得出色政绩考核结果的重要砝码, 因为这些被视为其仕途升迁的核心基础。[58]结合晋升锦标赛和硬指标考核的内在逻辑, 我们完全有理由相信地方政府官员面临着来自上级政府 (甚至中央政府) 的多任务考核, 这一点与陶然等 (2010) 主张的我国不存在自上而下基于经济绩效的考核体系的观点[13]有所不同。一方面以一票否决机制主导的多任务考核使地方政府在诸如基础设施建设、教育、医疗、科学文化等领域均投入不同程度的努力。一则满足辖域内居民对这些公共物品的基本需求, 二则不至于在硬指标考核中因为落后于他人而对自己的仕途形成不必要的阻碍。另一方面晋升锦标赛又引导着地方官员在不同的服务领域分配资源, 特别是具有经济增长导向的努力方面。相对于更多地投入不能立竿见影地获得投资回报的社会性公共服务领域, 对于那些可以带来快速经济增长的领域的偏爱或侧重显然是更明智的选择。

公共投资支出这一指标可以很好地反映地方政府在这样的多任务考核压力下的行为表现。压力型激励机制的存在使得地方官员对诸如经济发展、社会稳定、科教文卫事业发展、环保与计划生育、社会治安等工作不敢偏废, 但是不同投资方向所带来的不同晋升概率还是可能导致地方官员对这些投资有所侧重, 最明显的便是对经济发展的重视。因此这些多指标、非定量的考核体系反而造成了地方官员明显的努力扭曲。[38]正如郭庆旺和贾俊雪 (2006) 所构建的内生增长模型所揭示的那样, 长期中政府的经济性投资 (公共物质资本投资) 对地方经济增长具有显著的推动作用, 且两者互为因果;而社会性投资 (公共人力资本投资) 却只对经济增长表现出较弱的促进作用, 甚至在短期内损害了增长步调, 同时这样的投资只受益于经济增长, 反之并不成立。[59]操控地方公共投资的官员们应该是深谙这一经济增长法门, 当财政分权束紧了地方政府的钱口袋时, 不甘于在竞争中落后的地方领导人倾向于将公共资金更多地从科教文卫等服务型公共支出中转移出来, 转投到基础设施建设等生产性投资中。[41][42][60]张卫国等 (2010) 发现1994年以来各省 (区市) 地方政府投资支出 (由财政支出剥除科教文卫开支和行政管理开支计算得到) 占GDP比重持续扩大, 而且对经济增长表现出明显的促进作用。[61]尹恒和朱红 (2011) 则从更为微观的县域层面找到了财政支出存在生产性偏向的证据。[62]左翔和殷醒民 (2011) 以河南省减免农业税作为自然实验, 利用2001—2008年该省108个县的面板数据进行的双重差分法帮助他们发现:农业比重较大的县在取消农业税之后反而显著增加了农业支出而减少了教育支出。[43]看似矛盾的结果却生动地向我们展示了河南当地政府在农业税减免后的投资博弈策略。尽管农业不再带来税收产出, 但是农业生产仍然是重要的经济活动。为了完成“数字化管理”的农业产出等具有行政强制性的指标, 地方政府仍有动力继续增加农业投入, 如河南。而对于那些农业依存度较高的县市, 因为取消农业税而造成财政收入锐减, 于是形成对财政转移支付和上级政府的更强依赖, 进而越发可能选择“硬指标”应激导向的投资模式。从全国来看, 这样的投资倾向在具有较高行政能力或言较大晋升空间的官员身上表现得尤为明显。张牧扬 (2013) 通过分解地方经济增速得到官员个人效应的代理变量, [16]以代表其发展地方经济的能力。他们的理论和实证均发现事前能力更高的官员倾向于增加经济性支出 (以基础设施建设投资比重衡量) , 同时减少不容易反映其经济治理水平的社会性投资 (以教育支出和公检法支出衡量) 。

如此看来, 公共投资偏向实际上是在财政分权背景下, 地方政府迫于晋升竞争和“末位淘汰”压力下的综合博弈选择, 也是地方官员面对上级布置的多重任务的一种应激结果。那么一个更有趣的问题就是, 这样的博弈结果究竟带来官员晋升了吗?这就需要对官员的策略效果进行进一步的检验。

为了拓展晋升机制研究, 乔坤元 (2013a) 构建的道德风险模型 (moral hazard model) 从理论上借助考核指标数量说明了我国是否存在晋升锦标赛机制, 并进一步拓展至如果存在这样的机制, 是单一维度还是多维度。他在经济增长之外选取了地方教育发展和医疗水平两个维度以丰富对官员晋升概率的考察标准, 但其在省、市两级层面的努力只是支持了经济绩效提升晋升概率的既有结论, 后两种公共支出并没有表现出对官员拔擢的显著影响。[11]Wu&Deng等 (2012) 学者在地级市层面的工作对这个问题有了进一步的突破, [28]他们发现城市不同类型的公共投资对官员晋升带来了迥异的影响, 官员任内更多的公共基础设施投资在带来更高的经济增长成果的同时, 间接通过比前任更好的平均任期绩效提高了升迁概率, 而更多环境保护投资尽管能够带来环境的改善, 但是对官员晋升却并无多大裨益, 毋庸说能够促进地方更高的GDP增长或提升土地出让价格。单从数据分析结果来看, Wu等人的研究并没能使公共投资、经济增长和官员晋升三者之间的分析机制得以成立, 但是这些研究为拓展官员晋升机制的考察提供了新的思路。传统对经济绩效的衡量主要集中于GDP这一经济产出结果上, 相对忽视了对经济发展细节的观察。正如Wu等学者所观察到的, 不同面向的公共投资项目对地方经济增长具有不同的作用, 不同的投资偏好对官员本身的晋升也存在相异的影响。因此如果从公共投资支出视角来观察官员升迁概率, 可以从更为微观的角度剖析官员实绩对地方党政一把手政治升迁的影响机制, 这也为丰富晋升锦标赛理论的内涵提供了可行的实践方案。显然当前的研究在这方面的工作还很缺乏, 因此这是有待下一步研究所加以推进的方向。

五、既有研究的局限

综合学者们对我国官员晋升机制的研究, 我们看到了学者们在这一领域探讨方式的各有千秋, 相应的结论也是可圈可点。但是总体来看, 还是存在以下几个逻辑局限:

(一) 省级层面研究的局限性

围绕经济绩效是否为官员升迁的标准的分歧来源可能是多样的, 诸如样本筛选、研究对象选取、指标确定等都可能影响最终计量结果。许多学者已经意识到, 单纯立足省级层面探讨并不适合揭示锦标赛体制的自洽性。中国的官员体制中, 一则省级官员由于层级较高而占到了地方官员较小的比例, 官员政治网络确实发挥着更为重要的显性作用;[15][37]二则更多对地方经济具有显著作用的权力实际上被赋予给了省以下的市县级官员, 使后者在地方经济发展中的角色更为突出, 所以在省级官员层面上的经济绩效对官员升迁的探讨意义可能并不大。[33][63]因而如果聚焦于地市及以下层级官员的政治拔擢情况来考察晋升锦标赛及相关绩效考核标准的作用机理, 应能更合理地反映官员晋升的动态特征。限于数据的可得性和工作难度, 当前基于地级市层面的探讨相对鲜见, 而针对地级市官员政治升迁的研究则更是不多, 比较典型有姚洋 (2013) 的联通样本研究[64]、杨其静和郑楠 (2013) 的“赛制”比较[14]、何淳耀等 (2012) 立足于市长层面的经济实绩对政治拔擢的影响机制探讨[63]以及Wu&Deng et al. (2012) 围绕公共投资对官员地级市官员晋升的研究, [28]因此有必要丰富地级市层面官员晋升机制的研究。

(二) 地级层面差异化的工作

现有从地级层面考察官员晋升逻辑的研究可以依据其实际使用的指标划分为两大阵营:一是以Wu&Deng et al. (2012) 、Landry (2014) 和孙伟增 (2014) 为代表的相对绩效考核机制研究[28][33][53];一类是以何淳耀和孙振庭 (2012) 、姚洋 (2013) 以及杨其静和郑楠 (2013) 为代表的绝对经济绩效考察。[14][63][64]

有趣的是, 将相对经济绩效作为官员政治拔擢机制的研究都获得了肯定的结论, 而另一分组的工作却无法找到支持性的证据。如Wu&Deng et al. (2012) 尝试了三种经济绩效测度方法, 包括任期内平均GDP增长率、GDP增长率与当年省内其他城市平均增长率差值、任内平均GDP增长率与前任任内平均GDP增长率的差值。[28]从分析显著性来看, 他们的前两项指标得到了负的但有限影响的结果, 只有第三项获得了极为显著的正向影响。孙伟增 (2014) 主要是参考了Wu (2012) 等人的做法, 他也获得了与前者基本一致的结果,[53]因此可以相信周黎安 (Chen, Li and Zhou, 2005) 在省级层面发现的相对绩效考核机制在地级市同样通过了检验。Landry等 (2014) 的分析亮点在于比较了省市县三级党政官员的晋升机制, [33]他们所竭力揭示的基于相对经济绩效的官员晋升机制, 特别是这种机制愈到基层愈是显著的判断非常符合大众的常识判断。

另一派学者的研究主要依据的是真实GDP年增长率指标或任期内平均增长率。何淳耀等 (2012) 同时利用了上述两项指标开展实证分析, 基于任期内年均增长率的分析结果与Wu (2012) 一致, 基于GDP年增长率的分析却得到了负的但不显著的影响。他的后一条结果与姚洋 (2013) 和杨其静 (2013) 的结果截然相反。姚洋 (2013) 利用logistic model对比了不同职级变动情况之间的概率差异。[64]尽管他没有直接找到经济绩效促进官员晋升的证据, 但是当其将“官员顺位”变量与真实GDP增长率同时送进模型中时, 前者的影响效果明显减弱了。姚洋在文中指出这可能是官员顺位与GDP增长率之间存在相关所致, 而“官员顺位”变量本身就与官员个人的职位变动密切相关, [64]因此我们似乎有理由相信这其中蕴藏着支持性的证据。杨其静等 (2013) 选用了相当丰富的指标对标尺竞赛机制进行了检验, [14]他极力肯定薄智跃 (1996) 所提的经济规模对官员擢升概率的影响, 故而在使用GDP增长率刻画地方经济增长业绩的同时, 也在模型中引进了GDP占比指标。但是他忽视了多项指标之间可能存在严重的共线性, 从他的分析结果也可以发现GDP占比指标吸收了绝大多数的变异而导致在许多在其他研究中获得肯定结论的变量却变得不显著了, 毋庸说使经济增长绩效指标也能通过显著性检验。

可见对于官员晋升机制的检验, 不同的工作基础和操作方法完全可能造成分析结果判若云泥, 因此我们需要慎重看待计量分析对常识或研究假设所能支持的程度。诸多学者虽然并未找到肯定基于地方经济绩效的晋升锦标赛的证据, 但是其也从未轻易否认我国地方政府党政干部的晋升带有功绩制特征的现实情况。因此有关地市及以下层面的官员晋升机制探讨仍需要进一步深化, 也有待研究方法和测量技术的改进, 以获得更具有说服力的实证分析结果。

(三) 对操作机制的机械解读

陶然 (2010) 和杨其静 (2013) 试图从中国干部考核相关制度规定中寻找支持 (也可能是否定) 经济绩效考核与晋升存在关联的证据, 因此他们对组织部门制定的考核工作文件及其演化、考核与干部选拔程序作了颇为细致的解读。[13][14]根据他们的描述, 官方文本、实践操作中至少可以有三点否定晋升锦标赛的证据:其一, 针对党政干部实绩考核的方案或文件从未制定考核细节, 将经济实绩作为考核目标的判断从文本中更是无从证明。其二, 官方的考核工作往往注重民主推荐、公推直选等形式, 力争充分体现“德、能、勤、绩、廉”的考察任用原则, 而极力避免将经济业绩考核等同于人事选拔考核。其三, 在具体实施了考核的地方, 相应的考察结果一般只与相应的经济奖励 (如税收减免、建设用地指标调配等) 挂钩, 却不会对官员的政治提拔带来助益。

他们对于官方文本和操作的解读至少面临着几个挑战。首先, 尽管从官方的干部考核文件中我们读不到太多围绕经济业绩的考查内容, 但是改革开放以来恪守“以经济建设为中心”的核心目标始终是地方政府行政行为的主基调。即使是在科学发展观被提升到党的指导思想以后, 官方对“唯GDP”导向竭力克服却步履维艰也是不争的事实。乃至在十八大以后, 习近平总书记反复强调“不能简单以国内生产总值增长率来论英雄”!在中国政治高层的明确态度推动下, 中组部于2013年12月发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》, 第一次在官方正式话语体系中将“去GDP”的精神再三强调。因此, 我们完全有理由相信, 尽管官方文件从来没有在干部绩效考察中公开宣称基于经济绩效的“一票制”, 但是现实的操作却极有可能是与经济增长相关的指标在众多考核指标中被过分突出、“鹤立鸡群”甚至成为起最后决定作用的考察标准!这一点从左翔 (2011) 发现河南省在取消农业税后仍不断增加的农业支出比重可以得到有效印证。[43]

其次, 尽管官方竭力向外界宣称他们正在进行的是符合科学准则且不断完善的现代绩效考核体系, 诸如民主推荐会、个别谈话、民主测评等多样化的评估方式的采用也有助于全面评价地方官员的综合素质, 但是就像陶然 (2010) 也已经意识到的, 最终的人选决定权仍然掌握在上级主要领导手中。[13]一方面民主推荐、测评过程可能涵盖了被考察者的下属与同级干部, 下属的评价极有可能建立在官员日常行政工作中开展工作、化解矛盾、布置任务以及团队激励等所采取的方式方法, 同级的评价或推荐很大程度上也会立足于对方的工作风格和能力, 这直接关系到他们未来和谐共事的可能。另一方面上级几乎很少直接参与地方治理活动, 其对下级的印象与了解很大程度上建立在阶段性的工作述职基础上, 如此一来各地都普遍采用的经济业绩排序法就对上级领导的印象形成与维护至关重要。因此, 尽管杨其静 (2013) 看到了官员选拔环节中从来没有强调经济绩效而是“民主推选”, [14]但是却忽视了对“候选人”印象的形成与其经济建设能力、工作作风脉脉相通。

再者, 杨其静 (2013) 已经意识到, 官员晋升并非常态化的机制, 一般只有在省级党政领导班子集体换届或是上级 (一般为副省级) 岗位出现空缺时, 地方党政领导人的上升通道才会开启。[14]由此观之, 对考核优胜者给予经济奖励完全在情理之中, 若说考核结果未能与晋升挂钩则有过度推理之嫌, 因为这并非考核的本意。同时他们的发现也印证了我们的“印象说”:只有“得分最低的官员将面临下岗”, [64]即如果该县市的经济增长率连续多年处于整个竞争队伍的末尾, 那么这对于当地的党政一把手而言显然是能力不足的重要显现。[14]此外, 由于上层职位的稀缺, 并非每一位官员都有机会晋升到更高层级。在这样僧多粥少的局面下, 对官员的调动、交流就成为上级组织部门在资历与人际关系两方面锻炼这些地市党政官员的重要“缓冲”手段。薄智跃 (1996) 发现对于那些经济绩效较好的官员, 尽管不太可能晋升, 却更有可能平级调动。[1]而林挺进 (2007) 则认为这样的平行调动本身就是基于官员出色的履职能力, 并成为其进一步跃迁的重要政治资本。[65]即使是陶然 (2010) 等人也在研究中提到了上级政府可能将干部人员调用作为绩效考核优秀者的一种奖励形式。[13]因此, 即使我们看不到官员因考核优胜而得到擢升, 我们也不能忽视那些被长期留任 (直至退休或退居二线) 或被平行调动的真实意义, 特别是后者在很大程度上可以被视作能够在未来获得晋升的前奏。

(四) 实证方法的恰当性存疑

对官员晋升机制的检验工作浩繁复杂, 每一位力图突破既有理论藩篱的研究者都付出了艰苦卓绝的努力。然而综合学者们通行的数据编码与计量检验方式, 并考察分析的样本对象, 我们还是可以发现三个逻辑漏洞:

首先, 学者们对于官员晋升的定义普遍采用“晋升、平调 (或称平级) 、降级”的三分形式, 留任则被视为平级变动。尽管学者们对一些特殊的官员职级变动情况的归属做了细致的解释, 但是还是忽视了几种重要的现实测度。一是官员的平级调动与留任之间的内涵差异导致并不能将两者笼统归为一类编码。我们在上一小节已经叙述过平级调动对于官员仕途的可能含义, 因此将留任与平调混同编码很有可能是在计量分析中无法找到经济绩效对官员拔擢影响机制的一大原因, 因为这样完全可能会导致不同的编码类别之间相对于经济解释变量的无差异。现有文献中只有薄智跃 (1996) 对此进行了区分, 并得到了饶有趣味的发现。[1]另一是很少有学者将那些贪污落马官员的观测剔除, 而是将其最终命运标记为降级。而实际上这些官员在任时往往具有突出的政绩, 这极易引发类似混淆留任与平调所带来的混同效果, 使我们无法看到经济业绩对狭义“晋升”的影响, 因此有必要将这些观测作为异常值予以剔除。这样的改进工作应当有助于剥离外在“噪音”对晋升机制的影响, 从而使检验工作更具有针对性和说服力。

其次, 与上述数据编码方式相对应的计量分析方法的采用也值得商榷。比较主流的方法是采用有序概率 (Ordered Probit) 模型进行分析, 但是采用这种方法的文献无一例外地忽视了使用这一模型必须满足的平行线假定 (The Parallel Regression Assumption) , 这就使得整个分析过程及其结论的可靠性受到质疑。平行线假定要求自变量的回归系数在被解释变量不同等级之间保持恒定, 但是就官员晋升机制的检验中这一假设可能并不能完全成立。

然而根据经验和部分计量研究结果, [28]一个官员的职级变动情况与其是否拥有这样的履职经历有着重要联系。现实中来自省部级党政部门的官员可能因为曾经与上层官员更近的关系而容易得到关注, 从而在民主考察中脱颖而出。因此平行线假定可能明显地夸大了没有这一履职经历官员的晋升优势。

当前的研究中只有姚洋和张牧扬 (2013) 、薄智跃 (1996) 认识到了这一问题, [64][1]这使得我们有充分的理由怀疑采用Ordered Probit Model所得到结论的自洽性。Wu&Deng (2012) 由于使用Logistic Model而回避了对这一问题的探讨, [28]但是他们并没有详细对比晋升与平调、晋升与降级之间的分组差异, 而是利用线性概率模型 (Linear Probi Model, LPM) 自身的特点而笼统地将晋升以外的情况视作参照组, 这就不免低估个人效应的作用。姚洋和张牧扬 (2013) 在这方面做了最为充分的比较, 他们意识到官员不同的去向变化之间的机制并不相同, 因此在二元回归的基础上, 也使用了多项式选择模型 (Multinomial Logit Model, MLM) 作为补充。[64]两相比较的结果具有较高的合意性。然而由于姚洋的对比过程多是以非晋升情况 (平调、留任或退休等的观测全体或其中一类观测) 为参照, 并没有一个一般化的集中参照 (如薄智跃 (1996) 使用留任为参照) , 这就使得不同模型分析结果之间不能轻易相互比较, 也使得前述所言的晋升机制的揭示工作并不充分。尽管MLM的回归系数无法得到直观解释, 并在提供无条件预测方面也无能为力, [64]但是薄智跃 (1996) 使用这一方法确实清晰地反映了所关心的因素对不同的仕途走向的影响机制。[1]由此, 在笔者看来, 除非研究者能够忍受使用LPM进行多次二元比较分析, 否则使用MLM更能比有序概率模型更准确快速地揭示模型中的因果联系。事实上后者也就是在不明确区分被解释变量选择项之间序次、并允许相互之间存在关联的前提下, 对不同选择项进行多次二值配比分析的方法, 因此我们完全可以将其视为对前者的混合打包分析。

再次, 既有研究针对晋升的研究几乎全部针对于书记与省 (市、县) 长两个地方党政一把手的分析而展开。而当视角转向中国公务员整体之时, 不难看出, 作为分析对象的地方党政一把手在现实中占公务员整体的比例是极低的, 甚至可以达到忽略不计的地位。那么对地方党政一把手升迁的分析是否可以概括中国的干部人事制度及官僚体制?事实上, 中国的地方官员在“条-块”上的流动日趋频繁, 由地方转向条线机关再转向地方, 甚至是由公务员转向国企再“回炉”的干部仕途经历日益增加, 那么如何很好地概括这部分官员的仕途晋升轨迹, 又如何恰当地衡量其职务转换背后的政治意义, 有待做进一步的挖掘与完善。

六、反思与展望:寻找真实的官员晋升逻辑

综合已有研究来看, 学界对官员晋升逻辑的认知涵盖了如下三条主线, 即“基于功绩制的晋升”、“基于硬指标的淘汰”以及“基于多目标的博弈”。与此同时, 诸多学者还注意到了“关系”在官员晋升中的核心作用。[15][37]那么, 这几条主线之间是何种关系?中国官员的晋升究竟是在何种场域下展开的?这种晋升竞赛的真实面目似乎更为多元复杂。如果将现实中的晋升竞赛进行类型化的处理, 官员的晋升竞赛至少存在着四种不同的运作模式:

(1) 标尺赛 (Yardstick Competition) :严格按照某一指标为测度的业绩排序, 依据排序决定升迁。因此在标尺赛中参赛人既比较绝对业绩亦比较相对业绩;

(2) 锦标赛 (Tournament) :排序靠前的部分参赛者相比于排序靠后的参赛者有更多的机会。因此在锦标赛中, 相比于标尺赛, 参赛人不比较绝对业绩, 但比较相对业绩;

(3) 资格赛 (Qualifying Competition) :排序靠前的参赛者 (入围者) 取得升迁的资格, 但胜出者的选定不取决于入围前的业绩排序。因此在资格赛中, 参赛人只“相对地”比较相对业绩, 但业绩不发挥最终的决定性作用;

(4) 淘汰赛 (Elimination Competition) :上级通过制定一个负面业绩标准, 一旦参赛人未完成负面业绩标准即遭淘汰, 而不论其它业绩如何。因此在淘汰赛中, 业绩对官员的晋升没有正向的决定作用, 而相反其决定了官员是否无法得到升迁 (甚至降职) 。

这四种竞赛模式形态分殊, 逻辑各异, 我们可以用一个表格来加以比较, 见表1。

标尺赛“锱铢必较”的属性决定了参赛人在竞赛中需要对标尺指标进行激烈的比拼, 正如GDP增长率的指标, 从邓小平“20年翻两番”的论断始, 到历年政府工作报告中对当年GDP预期增长率的表述, 关于GDP的标尺赛始终存在着来自高层的政治承诺基础, 这种标尺赛由于存在着明确的标尺指标 (同行的平均业绩) , 因而一方面具有强烈的激励属性, 另一方面对参赛人控制业绩的能力亦提出了高要求。

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表1 标尺赛、锦标赛、资格赛与淘汰赛的比较

锦标赛相较于标尺赛而言, 它比拼的是参赛人之间的相对排名, 故而锦标赛“相对排位”的属性决定了参赛人在竞赛中追逐的是相对位次, 而非绝对位次, 这就带来了参赛人合谋的道德风险, 进而在锦标性指标的考核当中, 上级政府所做的一项重要工作即打消下级官员合谋的可能性, 由于锦标赛天然地带有“惰性”的属性, 故而锦标赛体制的胜出者其绩效往往仅比同僚高出些许, 而难于发挥出胜出者百分之百的绩效。

资格赛相较于锦标赛而言, 其竞赛的相对性则更甚。标尺赛与锦标赛的共性在于优胜者几乎是确定的胜出者 (即获得晋升) , 而资格赛则不同, 资格赛的核心特征在于, 优胜者群体将进入一个虚拟的“复赛”环节, 资格赛的优胜者仅仅拿到了“复赛”的“入场券”, 而在“复赛”中何人胜出, 则有着另一套复杂的逻辑 (甚至是黑箱) , 一般情况下, 我们倾向于认为, 人际关系在“复赛”中发挥了关键性的作用, 因而资格赛也通常被认为是上级领导提拔与之关系更为紧密的下属的可行渠道。

淘汰赛相较于前三种竞赛形式, 其最大的特征在于“负激励”属性。无论是标尺赛、锦标赛抑或是资格赛, 其基本原则在于相对优胜者胜出, 而淘汰赛则不然, 它通过对一些淘汰性指标 (一票否决指标) 对官员进行“逆向淘汰”———只要下级官员在淘汰性指标方面绩效不佳, 无论其它指标表现如何, 均失去了晋升的资格 (被问责甚至降职) , 淘汰赛多出现在以下几种情形:首先是来自中央的硬约束指标, 例如计划生育、维稳等, 其次是地方的运动式任务, 例如拆迁、治水等, 再次是突发偶发性事件, 例如在突发事件中表现不佳的官员即遭淘汰, 与此同时, 廉政作为一项硬约束, 也对官员的淘汰起着决定性的作用。

综上所述, 不难看出, “基于功绩制的晋升”逻辑指向于标尺赛模式与锦标赛模式。标尺赛与锦标赛的“强业绩导向”决定了功绩制所能够发挥的空间, 而功绩制所易于衡量的属性决定了标尺赛与锦标赛多用于经济性指标考核之中;而“基于硬指标的淘汰”则指向于淘汰赛模式, 压力型体制下“一票否决制”的存在, 为淘汰赛模式的存在做了重要现实注脚;“关系”这一变量则指向了资格赛模式的第二阶段, 在控制一般性变量基础上所得出的“关系”会显著提升晋升概率的研究结论表明, 资格赛在现实中亦是存在的, 当其它变量无显著差异时 (即获取入围资格) , 干部选拔制度中“人格化”的环节便成为了决定入围者胜出的关键变量。事实上, 官员晋升作为一个现实中的操作机制而言, 其内在逻辑一贯是复杂化的, 对干部考察的多面性以及清晰与模糊的并存构成了当前干部晋升的核心特征。党政领导干部选拔任用工作的基本程序也表明, 无论从干部选拔环节到考察决定环节, 环节与考察项目的复杂性是超乎当前相关研究之想象的。可见, 寻求官员真实的晋升轨迹并非易事。因而在基于目前已有研究现状基础上, 有三个议题需要做进一步的深入讨论:一是在四种竞赛的划分基础上进一步寻求各模式的适用范围及其相互关系, 二是如何在进一步建构整合性的官员晋升制度逻辑, 并通过量化与案例研究综合加以检验;三是从更宏观的视角来考察, 官员晋升机制在国家治理中扮演着何种角色, 四种竞赛模式是否代表了国家治理过程中不同价值取向下微观层面的行为逻辑, 以及官员晋升与国家治理之间存在着怎样的互动关系。这是未来的研究可以进一步探索的方向。

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