“社会建设”在我国政策中的演变——对党的“十四大”以来中央文献的回顾

北京行政学院学报 2020,(06),87-96

摘要：发展与秩序的矛盾是所有市场经济国家都会面对的基本问题。我国在过去三十年的市场经济改革中，既实现了经济快速增长，又保持了安定团结的局面，有效地缓解了二者之间的矛盾。通过对党的十四大以来中央文献的回顾，梳理过去三十年来“社会建设”被中央文献“定义”的发展历程，以及在不同阶段如何平衡发展与秩序二者间矛盾的脉络，认为未来社会建设发展的重点应该加强社会的能力建设，以实现一个更具主体性、更具自我治理与自我发展能力的社会，即在发展型国家的基础上，构建一个发展型社会。

关键词：发展型国家; 发展与秩序; 社会建设; 社会治理; 社会政策;

The Evolution of “Social Construction” in China’s Policies: A Review of Documents of the Central Committee since the 14th National Congress of the CPC

FANG Li-jie

Abstract：The contradiction between development and order is the basic problem that all market economy countries will face. In the past three decades of the reform of Chinese market economy, China has achieved rapid economic growth while maintained stability and unity, effectively alleviating the contradictions between them.Through the review of the documents of the Central Committee since the 14th National Congress of the CPC,this article sorts out how to define “social construction” in those documents in the past three decades and how to balance the contradiction between development and order in different stages, and argues that in the future the focus of social construction and development should be to strengthen the construction of social capacity, so as to achieve a society with more subjectivity and more self-governance and self-development ability, that is, to build a developmental society on the basis of China as a developmental state.

Keyword：developmental state; development and order; social construction; social governance; social policy;

习近平在一次讲话中说：“三十多年来，我国社会发生的变革前所未有，同时又保持了安定团结。这充分证明，只有社会稳定，改革发展才能不断推进；只有改革发展不断推进，社会稳定才能具有坚实基础。要坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在保持社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。”1

这段话指出了现代社会无法回避的一对主要矛盾——发展与秩序的悖论。一方面，没有发展就没有可持续的秩序，没有秩序也不会有可持续的发展，在此意义上，二者是相互依存的；但另一方面，发展却会不断打破既有的社会格局和秩序，造成紧张、冲突甚至失序的局面，在此意义上，二者又是相互对立的。习近平讲话中关于改革、发展、稳定三方关系可以理解为：发展和稳定是一般意义的发展和秩序的辩证关系，而改革则是处理二者关系的“中国道路”。这段话同时也说明，我国过去三十多年的健康可持续发展，有效地缓解了这对矛盾。发展的主要载体是经济，而秩序的主要载体是社会。本文将从社会的角度出发，分析过去三十年中社会建设是如何化解发展与秩序之间的张力的。

一、文献综述与分析框架：改革、发展、稳定的关系及分析框架

（一）发展与秩序关系的一般阐释

工业革命以来，经济发展与社会秩序的关系一直是社会可持续发展的核心问题，也是社会科学领域的学者关注的主流问题。

在古典主义经济学家看来，发展等同于经济增长，发展的途径就是发展市场经济、加速工业化进程，提高经济实力。而社会秩序也可以通过那只“看不见的手”自发实现[1]。然而，在现实世界中，市场这只“看不见的手”，带来更多的则是社会秩序的瓦解。因此，更多学者将目光聚焦于经济发展与社会秩序之间的张力上。

马克思在对资本主义社会的考察中，认识到资本主义市场经济的发展对社会秩序造成了一定的破坏。他认为，资本主义社会生产力与生产关系的矛盾是不可调和的，它必然带来剥削、不平等，最终吞噬整个社会[2]。波兰尼也观察到，在市场经济条件下，经济“脱嵌”于社会，将会威胁到社会团结，导致贫富分化和社会的碎片化。因此，社会可以有意识地发起阻止经济“脱嵌”的“反向运动”，以恢复社会秩序，比如18世纪的工会运动和二战之后国家主导的福利国家建设[3]。与马克思不同的是，波兰尼并不否认市场经济，他乐观地认为，市场脱嵌造成的后果可以通过社会的反向运动予以缓解，而国家在其中扮演着重要的角色。

然而在经历了20多年的黄金发展时期之后，在老龄化、后工业化、全球化的大背景下，欧美福利国家经济发展与社会秩序的冲突再次爆发，即所谓的“福利国家危机”，具体表现为福利国家的制度安排使经济增长与社会平等无以为继[4]。而布洛维（Burawoy）悲观地认为，这一次席卷全球的经济脱嵌，还没有看到有效的反向运动的迹象[5]。回溯上述西方国家的发展历程，事实上呈现的是现代社会无法回避的经济发展与社会秩序的张力。随着市场经济的渗透，这种张力在不断加大，这是经济与社会之间的本能张力。因此，处理二者之间的张力，将是所有市场经济国家的永恒话题。

从西方福利国家的改革来看，20世纪80年代以来，经济与社会之间平衡的钟摆开始偏向经济发展，这些国家开始重新思考平衡经济发展与社会秩序的新的战略。联合国2015年从“千年发展目标（MDGs）”向“可持续发展目标（SDGs）”的转化，正说明了平衡和可持续的发展成为全球性议题——MDGs聚焦于发展中国家的发展，而SDGs则关注全球所有国家和地区的发展。如何平衡发展与秩序间的关系，已经是目前所有国家和地区都面临的问题。

（二）发展型国家的中国模式

上述欧美福利国家的变迁，是建立在发展与秩序二元对立又统一的基础之上的。如上文所言，在其黄金发展时期主要表现为统一，而在70年代爆发危机之后，则主要表现为对立。在这种背景下，试图从一开始就调和二者关系的东亚实践受到了世界的关注。

20世纪70年代以后，尽管东亚国家和地区的发展模式有很大差异，但是得到普遍认可的是，这些国家和地区深受发展型国家模式（developmental state）的影响，即政府有意识地将经济发展放在优先地位，同时利用经济政策和社会政策提升经济生产力和竞争力[6]。与此相关的是东亚国家和地区普遍存在强势政府，国家有能力对经济社会事务进行强有力的干预，这种政府主导型发展与欧美国家市场主导型的经济增长有很大的不同[7]。尽管这种社会的从属性从逻辑上讲会带来社会发展的滞后，但是东亚国家和地区却从未形成民事权和社会权的明确分立[8]。从结果来看，通过这种政府（而非市场）的调节，东亚国家和地区也都较好地维持了社会秩序，并未出现拉美国家的“中等收入陷阱”。

相较欧美发达国家而言，日本、韩国、新加坡、中国台湾和中国香港等东亚国家和地区是“迟发展国家”。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中认为，后发赶超型国家的特点，意味着社会变迁更快、利益调整的强度更大，对于社会秩序具有更强的破坏性。因此，越是快速转型的国家，越需要强大的政府对转型方向和社会秩序进行把控[9]。因此，东亚模式最初的成功，归因于强大的政府力量的主导和介入：政府普遍采取“计划—理性（planrational）”的策略，顺应市场经济规律[10]，主动平衡发展与秩序间的张力。

然而，1997年以来的东亚金融危机打破了东亚神话，发展型国家模式一度被认为已经衰落，东亚国家不同程度地开始转型2，而转型的主要内容之一就是社会福利体系的改革。20世纪80年代，东亚国家从生产主义向强调普惠转型，1997年金融危机之后则普遍开始实施社会投资型战略和积极的劳动力市场政策，以重新适应经济发展[11]。或者说试图通过国家支持的积极的劳动力市场政策发展知识经济，实现另一种模式的国家主导的经济和社会的协调发展，尽管这一转型效果还有很大的不确定性[12]。

此外，对于“发展型国家”理论解释东亚国家转型现状的乏力，“发展阶段”论则认为，“发展型国家”的核心策略——“政府介入”，在后进国家的赶超阶段是能够发挥积极效用的，但是当赶超的任务完成后，这种模式也必将面临困境3。此外，在赶超阶段，尤其是在相对公平的社会结构的情况下，经济增长能自发带动各阶层社会成员收入的提高；而当经济增长导致社会不平等程度加大时，发展与秩序的冲突就会突出，发展主义模式的合法性就会下降[7]。

具体到我国的情况，尽管“发展型国家”模式最初是对日本和“亚洲四小龙”的案例总结，但是我国政府主导下的经济社会发展，以及将经济发展置于优先地位的核心特点，均符合“发展型国家”的主要特征。与东亚其他国家和地区相比，我国过去三十年的发展阶段正是东亚其他国家和地区后发赶超的时期，正适用于“发展型国家”的模式解释；而且，由于我国的发展更加滞后，作为发展中国家，“赶超型”特点更为突出。然而，现阶段的国际环境和中国国情都跟东亚其他国家和地区当时的情况不可同日而语[13]。因此“中国模式”的发展，特别是深化改革以来出台的一系列方案政策，能够为新时期的“发展型国家”理论提供丰富的经验例证与理论内涵补充[14]。

除了符合上述东亚（发展型）国家和后发赶超型国家的特征之外，我国还是一个向市场经济转型的、庞大的且各地差异很大的社会主义国家。这意味着我国的情况更为复杂，没有现成的路径可循，只能采取渐进式的改革，“摸着石头过河”。也就是说，我国的改革更多是以问题为导向，在改革过程中不断解决出现的新问题，以此推进发展。因此，不同阶段，改革的优先次序不同[15]。

在上述三个特点的基础上，我们可以作出一个初步的判断：作为名词的“社会”，是承载着一定社会秩序的有机体，在我国改革开放的过程中，它在很大程度上是从属于经济的；作为动词的“社会建设”，是对市场经济“反脱嵌”、维持社会秩序的工具。由于我国政府强力主导经济社会发展的特点，因此“社会建设”是被政府“定义”的。

（三）作为平衡工具的“社会建设”

由于我国的市场经济改革是由政府主导的，而且政府在其中扮演着“导演”的角色，因此由深化市场经济改革而带来的一系列社会问题，或者说对已有社会秩序的破坏，也需要政府予以应对。那么被政府定义为“社会建设”的平衡工具又是什么呢？

回到本文曾经讨论过的欧美福利国家范式，作为反脱嵌工具的“社会建设”主要指以社会权为基础的社会政策。社会政策的作用主要是通过收入再分配缩小市场经济造成的贫富差距，保障社会成员体面的生活，在此基础上实现社会团结。与后发赶超型国家相反，由于欧美国家是“先发内源性”发展模式，其发展过程是缓慢而稳定的，其经济、政治、文化等各要素在自发生长的渐进过程中自然整合[16]。具体到社会秩序，则是以理性经济人假设为基础的社会自我治理，这同样是在缓慢发展过程中形成的[17]。一个相对成熟的社会自我治理形态，与政府和市场形成平衡，不需要国家的引导和支持。

而作为后发赶超型国家的我国，在“社会建设”上也与欧美国家存在很大区别。除了通过不断完善社会政策，以应对由市场经济引发的各种社会问题之外，还需要主动地、有目的、有计划地发育社会，使社会治理能够跟上经济发展的需求，在快速发展中保持稳定的社会秩序。因此，党的十六届四中全会首次提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的系统性的社会治理思路。这说明，国家不仅是经济发展的“导演”，同样也是社会治理和社会政策的“导演”，这两者共同构成了“社会建设”的完整概念。

社会政策与社会治理所承载的“社会”价值是不同的。社会政策是关于资源、机会、能力的再分配，它承载的价值是平等；而社会治理是关于如何组织和运转社会，它承载的社会价值是团结。由市场经济造成的不平等和社会的碎片化，通过社会政策和社会治理予以补救，以促进平等和团结，也就是塑造更有秩序的社会。

然而在对“发展型国家”的研究中，主流研究主要聚焦于经济领域，或者更具体说是产业政策，关注的是“国家—市场”关系[18]。尽管也有对于“国家—社会”关系的研究，但是都将“社会”当作既定的变量[19]，并没有呈现出在国家主导下的经济与社会的互动，也没有呈现出国家为了平衡发展与秩序，是如何“定义”社会的。

基于上述分析，我们试图通过对党的十四大以来中央主要文件的梳理，明晰“社会建设”是如何被“定义”的、社会政策和社会治理在平衡发展与秩序时的角色是什么，以及不同时期这种角色是如何变化的、未来社会建设发展的方向何在等系列问题。

（四）改革、发展与稳定：中国化演绎的分析框架

发展与秩序的关系，在我国的中央文件中具体化为改革、发展、稳定的三方关系。如本文开篇所言，发展与稳定是一般意义的发展与秩序的关系，而改革则是具体应对发展与秩序张力的“中国道路”。过去的三十年，改革、发展和稳定是贯穿我国发展始终的主旋律。从党的十四大到十九大，都在一以贯之地强调必须坚持三者的统一。

中共十四大报告中提出，“以经济建设为中心，改革开放、经济发展和社会稳定相互促进，相互统一”；十五大报告提出，“必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”；十六大报告提出，“坚持稳定压倒一切的方针，正确处理改革发展稳定的关系”；十七大报告提出，“要坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，使改革始终得到人民拥护和支持”；十八大报告提出，“正确处理改革发展稳定关系”；十九大报告提出，“坚持全面深化改革……坚持新发展理念……维护社会和谐稳定”。

在发展与稳定的关系中，发展是主动的，因此每个阶段的“发展问题”是该阶段所有制度安排的“原动力”，它能引发影响稳定（社会秩序）的风险，从而需要社会建设从社会的角度平衡发展与秩序的关系。无论从文件回顾还是从上文的逻辑分析而言，社会建设可以进一步分为社会政策和社会治理，而这两者可以被认为是具体的平衡工具。由于每个时期面临的“发展问题”不同，因此对于社会政策与社会治理的要求亦不同。在不同时期，二者在平衡发展与稳定关系时，可能有不同取向，从而表现为不同的组合。本文的分析框架如图1所示。

虽然我国的改革开放是从1978年开始，但是明确的市场化改革是在1992年邓小平南方谈话之后。由于本文讨论的背景是社会主义市场经济改革，因此主要回顾的是中共十四大至今的主要中央文件。回顾的内容包括：《十四大（至十八大）以来中央重要文献选编》、1993年以来历年政府工作报告和中央经济工作会议讲话、十九大以来的相关中央文件，以及习近平关于社会建设的相关讲话。

另外还需要说明的是，“社会建设”这一概念，是在2005年胡锦涛的讲话中作为“四位一体”中的“一位”被明确提出来的，与经济建设、政治建设和文化建设并列。也就是说，这一概念的出现比市场经济改革启动的时间要晚一些。尽管如此，社会政策和社会治理方面的改革，都在市场经济改革启动之初，就作为辅助性配套改革出现了（尽管这两个概念的明确提出也是明显落后的）。因此，上述情况并不影响本文从党的十四大开始对社会建设进行分析。

以下将结合分析框架中的三个层次，将十四大至今的近三十年间不同时期的社会建设战略进行梳理。

二、“社会建设”在中央文献中的演变历程

党的十四大至今的近30年中，我国经历了三代中央领导集体的更替。尽管每代领导集体之间的政策具有很大延续性，但是执政方略还是有较大区别的，这在很大程度上与每届领导集体所应对的现实问题的变化有关。因此，本文以领导集体为界，将过去的近三十年划分为三个时期。

（一）十四大、十五大期间的中央主要文献回顾（1992-2002年）

1992年邓小平南方谈话开启了我国构建社会主义市场经济体制的序幕。随后，1993年的中共十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要“以经济建设为中心，改革开放、经济发展和社会稳定相互促进，相互统一”，“建立社会主义市场经济体制”，“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，以此明确了经济发展优先、以市场化改革为方向的发展战略。因此，作为市场主体的企业自然成为改革的核心，国有企业改革成为重点——“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

在社会秩序的风险方面，经济改革必然带来利益的调整：一方面，随着国有企业改革的不断深入，下岗失业问题对社会稳定带来的威胁越来越大；另一方面，20世纪90年代释放活力、发展生产力的改革主要在城市展开，城乡之间收入差距日益拉大，农民负担过重引发的农村干群冲突也是威胁社会稳定的又一大利益问题。也就是说，国有企业工人和农民是这一时期利益相对受损的群体，他们的问题构成社会秩序的主要风险。因此，中央文件多次强调“要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”，“在结构调整和改革深化不可避免地触及深层利益关系时，高度重视和采取各种政策措施，维护广大群众的基本利益”4。

图1 以“社会建设”平衡发展与秩序关系的分析框架下载原图

因此，维持社会秩序的主要内容就是维护社会稳定——“坚持贯彻稳定压倒一切的方针”5，这在1997年到2003年的文件表述中最为明显。作为维护社会稳定的工具，这一时期的社会治理和社会政策可以从各自的内容进行理解。

一是看社会政策。随着市场经济体制的建立，社会保障制度（或者更具体说是针对城市正规就业的劳动者的“劳动保障”制度）和再就业工程，作为国有企业改革的配套措施出现——“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”6；“关心和安排好下岗职工的生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程”7。其中，社会保障制度不仅是对下岗失业工人的收入进行保护，而且还是减轻国有企业负担，让企业“轻装上阵”的主要手段——“分离企业办社会的职能，切实减轻国有企业的社会负担”8。伴随着国有企业改革的范围不断扩大，中央越来越强调社会保障和再就业在维护社会稳定方面的作用——“建立和完善社会保障制度，组织实施好再就业工程，妥善安排群众生活，是关系改革、发展、稳定的全局性大事，必须切实抓好”9。在2000年政府工作报告中，社会保障首次脱离国企改革，独立成章，且作为维护社会稳定的主要手段。之后社会保障都不再作为国企改革的附属内容，而是被归入改善人民生活的内容中。此外，从2000年开始，社会保障支出还被强调应作为扩大内需的主要手段之一，说明中央对社会政策的经济作用的认识在不断深化。

二是看社会治理。这一时期社会治理的主要内容是“社会治安综合治理”，其目标即“坚持全力维护社会稳定”。尤其是1997年以来，伴随着国有企业改革的日益深化，下岗失业工人数量大量增加，加之农村干群冲突的日益严重，在社会治安综合治理的内容中，中央文件越来越多地出现“维护社会稳定”的内容，并增加了“要充分重视和正确处理新形势下的人民内部矛盾”10，“妥善处理突发性、群体性事件，努力把矛盾和纠纷解决在基层，消除在萌芽状态”11，“重视群众来信来访”12等内容。从趋势上看，随着经济改革和利益调整的日渐深入，对于社会秩序的维护，已经开始从社会治安综合治理向兼顾解决人民群众的合理诉求方面转变。

综上所述，在社会主义市场经济的初始阶段，社会建设应对的主要问题是经济改革带来的利益调整，以及由此引发的直接的社会冲突。因此，维持社会秩序的主要内容是“维护社会稳定”。这可以通过两种途径得以实现：一是直接应对经济改革带来的社会问题，即解决在改革中利益受损群体，尤其是下岗职工和农民的民生权利保护问题，以社会保障、再就业和限制农村乱收费等作为维护社会稳定的经济手段和调节工具；二是通过社会治安综合治理维持社会秩序，这部分被认为是民主法制建设，即政治内容。此外，关于中国特色社会主义的系统表述是“经济体制、民主政治、特色文化的三位一体”，“社会”并未独立出现。社会建设的内容除了被分置于上述经济和政治内容中之外，教育和卫生作为科教文卫的一部分，属于社会主义文化建设的一部分。结合本文分析框架，这一时期的社会建设逻辑如下面表1所示。

（二）十六大、十七大期间的中央主要文献回顾（2002-2012年）

年，中共十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出完善市场经济改革的目标，即“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。这就意味着市场体制改革开始进入全面和深化的阶段。

表1 党的十四大、十五大期间的社会建设逻辑下载原表

随着市场经济改革的深入，社会风险开始从生产领域向生活领域渗透，医疗、教育、住房等基本生活支出成为城乡居民的大额支出。加之社会矛盾分化，收入不平等差距加大，原有解决少数具体问题的维稳思路已经不能满足新形势的需要。与十四大和十五大时期相比，从十六大开始，对于社会秩序的干预从解决具体问题的“维稳”，走向对社会秩序主动和全面的维持——“只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序”13。因此，“社会”也以“社会建设”的面目独立出来，成为相对独立的“一体”——“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力”14。在同一份文件中还首次提出了“全面协调可持续的科学发展观”，意味着由以往的以经济建设为中心向全面协调发展转换的战略转型。2005年，胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中更加明确地提出，“中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”。

“社会建设”概念在文件中最初是与“社会管理”一起出现的——年十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。社会建设最初使用的是狭义的概念，等同于社会政策（或者用文件用语表达即“社会事业”），但是短暂狭义使用后，便转变为广义概念，作为“四位一体”中独立的“一位”；而社会管理则是“社会治理”的前身。从这一阶段后续的文件来看，社会事业和社会管理两者结合起来，即广义的社会建设。

首先看社会政策。与前一个阶段相比，这一阶段的社会政策主要表现出以下特点：一是社会政策从经济改革的附属物中分离出来，成为独立的一部分，更强调其维持社会秩序的价值；二是社会政策已不再是具体问题导向的社会保障和再就业，而是开始搭建内容全面的社会福利体系；三是政策对象已不再是重点针对城市正规就业者和低收入人口，而是强调覆盖全体城乡居民的普惠。与此同时，社会政策支出也被认为是扩大内需的经济工具，因此社会福利快速发展，社会福利支出也迅速上升。

其次看社会治理。2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这既是在中央文件中首次提出“社会管理”的概念，同时也是中央首次提出系统社会治理的思路。除此之外，改革深化带来的利益调整仍在持续，并出现了新的利益受损群体。因此，上一阶段通过社会治安综合治理，并辅之以解决利益问题维持社会稳定的思路仍然保持——“当前，要重点解决好在土地征用、城镇拆迁、企业重组改制和破产过程中损害群众利益的问题，坚决依法纠正各种损害群众利益的行为。要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作责任制……”15此外，在2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，强调了社区建设和社会组织的作用，即作为“社会协同、公众参与”的载体。

综上可见，这一阶段的社会建设已经从其他领域的附属物中独立出来，并获得了长足发展。之所以如此，实际上仍然跟经济的发展密切相关。在市场经济初创的前一阶段，市场化改革主要发生在城市的生产领域，因此，作为社会秩序维护者的社会建设也主要是在生产领域发挥作用，表现为城市职工社会保险和城市最低生活保障；而随着市场化改革渗透到生活领域，这一阶段则需要通过社会建设全面“保护社会”。所以这一阶段的社会政策和社会治理都不再是以具体问题为导向，而更表现出有意识、有计划地系统建构，“社会”开始初步显现出其主体性。结合本文分析框架，这一时期的社会建设逻辑如表2所示。

（三）十八大、十九大期间的中央文献回顾（2012年至今）

2013年，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。”这一时期面对的最主要的经济发展背景是，我国进入了“经济新常态”——“经济正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点”16。

这意味着我国持续多年的经济高速增长时期结束，经济增速下降，风险随之增加。国内环境方面，一是快速加深的老龄化结束了人口红利，并对各级财政形成越来越重的福利支出负担；二是单纯依靠劳动密集型产业带动经济发展的模式已经不能满足需要，必须升级产业，使得无论国家还是社会成员个体，都将面临更大的经济风险。国际环境方面，全球化的外部环境也加剧了国际间的竞争。所以，前一阶段依靠经济增长带动个体收入和社会福利提高的时期已经结束。“经济新常态”下要求控制社会福利支出的快速增长，那么随之而来的秩序风险就是个体福利需求增加和社会保护降低的双重作用下的潜在冲突。因此，提高社会治理和社会政策的效率至关重要。

党的十八大报告中就非常清楚地将“加强社会建设”分为“必须以保障和改善民生为重点”和“必须加快推进社会体制改革”两部分；在十九大报告中表述为“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。这种表述背后的意涵是：两者结合构成的维持社会秩序的作用才是全面的。此外，尽管从内容来讲，社会政策和社会治理一直出现在中央重要文献中，但是这两个概念的明确提出，却是在这一阶段。

首先看社会政策。明确提出“社会政策”的概念，并与经济政策并列，是在2013年的中央经济工作会议中——“宏观经济政策要稳，微观经济政策要活，社会政策要托底”。其中对社会政策的定位可以理解为，既强调其与经济政策的合作角色，又突出其重点托底的功能——“尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”17，而不再像前一个阶段那样通过增加社会福利投入进行“维稳”。这一时期有三个特点：一是开始认识到社会政策可以与市场形成良性互动关系，这是对经济与社会之间关系认识的进一步发展；二是政策内容更加全面——“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”（以下简称“七有”）18；三是在全面中强调突出重点，有限的资源首先用来“托底”和“保基本”，比如对困难群体的重视和“精准扶贫”，“继续按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路……切实做好改善民生各项工作”19。可见，政府的资源优先投向最弱势的群体，并将其提升到全面建设小康社会的高度。

表2 党的十六大、十七大时期的社会建设逻辑下载原表

其次看社会治理。2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次提出了“创新社会治理”的概念。与之前的社会管理相比，首先，这一时期社会治理的相关表述更加精细化和科学化——“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”；其次，其多元参与的基本格局也更为充实和全面——“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”20；再次，不再是前一时期的被动管理，而更强调多元参与基础上的权利与责任的统一——“打造共建共治共享的社会治理格局”；最后，更加重视基层管理，强调服务和管理的结合——“社会治理的重心必须落到城乡社区……社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实”21。

2017年的十九大报告提出了我国主要矛盾已经转化的基本判断——“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在这一背景下，社会建设在前一阶段独立出来的基础上，又有很多新的发展。尽管社会政策和社会治理仍是统一于社会建设，仍是平衡发展与秩序的“社会工具”，但是侧重点有所不同。前一个阶段的社会事业与社会管理合并为促进社会稳定的工具，在这一阶段，两者在发展与秩序的作用上发生了分化。这一阶段，社会政策既要警惕福利支出过多对经济的负面影响，同时也要对经济调整带来的问题进行“托底”，所以更倾向于把其当作发展与稳定的双重工具；而社会治理则依然强调其社会稳定的功能。此外，在前一阶段搭建框架的基础上，社会政策和社会管理都更为系统化和精细化，文件表述的内容也更为具体和细致，同时也都强调不能一味给予，而是“坚持人人尽责、人人享有”。这意味着独立出来的社会建设已经向更加扎实的方向发展。这一时期的社会建设逻辑如表3所示。

三、结论与讨论：从发展型国家到发展型社会

综上所述，与既有的发展型国家研究只关注政府如何“造市场”不同，本文呈现了从党的十四大以来，政府“造社会”的过程，即“社会建设”如何被定义、且不断发展变化的过程。

（一）社会建设是如何被“定义”的

纵观过去近三十年的中央文件，党的十四大、十六大、十八大三届三中全会的文件可以被认为是三十年来经济发展的主线——1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。从中不难发现，作为一个赶超型的发展中国家，“发展一直是硬道理”。过去三十年一直是国家主导的经济发展，而社会建设一直在配合着经济改革。

表3 党的十八大、十九大时期的社会建设逻辑下载原表

但是，这并不是说社会建设一成不变地作为经济建设的附属物存在，实际上从本文的梳理中，我们看到的是一个社会建设逐渐独立出来，且越来越成熟完善、作用越来越大的演变过程。从社会政策来看，最初的社会政策只是被动地解决经济改革造成的少数具体问题；之后，在适度普惠式的原则下，社会政策搭建了内容相对完备的社会福利框架；目前的社会政策则更加强调多元主体的合作，尤其强调社区和社会组织这些社会载体的独立作用，强调社会成员的责任与义务的统一。从社会治理来看，最初的社会治理只是对社会治安的直接管理；之后，社会独立出来，开始主动建构社会治理的系统性框架，但是这时的社会仍是处于被动管理的状态；发展到目前，社会治理更强调社会的主体性，通过“共建共治”实现“共享”。在发展与秩序的关系中，社会建设不再仅仅作为“维稳”的工具，而是成为两者的平衡器，同时还是促进发展的工具。

作为发展型国家，尽管我国的经济和社会都具有政府强力主导的特点，社会建设是被“定义”的，而且其定义的逻辑又取决于经济建设的“定义”。但是，我国无论对经济建设还是社会建设的“定义”，都遵循着客观发展规律，并非主观臆断。在“摸着石头过河”的过程中，我国不断根据实际情况的变化，主动调节社会建设的角色，也正因如此，国家才一直保持着经济持续增长与社会秩序的稳定。

（二）社会建设的未来走向

我国目前面临的形势比过去三十年的任何时期都要复杂。一方面，2019年我国人均GDP首次超过1万美元，已经步入中等收入国家行列，需要警惕“中等收入陷阱”；另一方面，东亚其他国家和地区的发展型国家模式已经受到不少诟病，因此也要谨慎发展型国家模式的负面作用。此外，在“经济新常态”、快速老龄化和全球化趋势日益加剧的背景下，经济风险增加，可用的资源却相对减少。如同习近平所言：“现在推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度，一点都不亚于三十多年前。要坚持正确的思想方法，坚持辩证法，从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，不断探索和把握全面深化改革的内在规律。”22

面对上述情况，单纯强调国家主导的经济社会发展已经无法满足需要。在国家、市场、社会的三元关系中，国家更需要社会作为“伙伴”，一起应对市场脱嵌的挑战。“坚持人人尽责、人人享有”和“共建共治共享”的社会治理格局，其目标正是建立一个相对独立而强大的社会。

需要说明的是，本文只是从中央主要文献中分析社会建设如何被“定义”，但是并没有涉及不同时期的定义如何被落实。从上文“社会建设”含义的发展变迁来看，其趋势是日益复杂和独立的。因此，在政府主导的“造社会”的背景下，是否能够成功“造出”作为政府“伙伴”的独立的社会，或者说被“造出”的社会是否有足够的能力，这是一个关键且不确定的问题。

十九届四中全会强调要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，那么相应地，也应该“推进社会治理体系和治理能力现代化”——前者是为了提高发展型国家中政府的能力，以更有效地主导中国的发展；后者则是为了建构一个“发展型社会”。正如米奇利在论述发展型社会政策的时候所提出的，发展型社会政策是政府主导的、对社会的能力建设，旨在让社会具备自我治理和自我发展的能力[20]。一个充分发展的社会是一个充满包容性的弹性社会，也是一个可以吸纳矛盾、提供福利，并进一步形成自发秩序的社会——这是对社会建设未来发展的“定义”。

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