2019年07月08日 10:41 来源：中共中央党校（国家行政学院）学报 2019年第3期 作者：刘文俭 陈超贤

　[摘要]  美国智库有其独特的建设与发展背景。美国智库建设具有运营管理规范化专业化、服务定位精准、人才管理机制独特、成果多层次转化、注重现代科学研究方法的使用、视野国际化等特点。智库已成为美国政治体系之外的“第四种权力”，但其发展也存在着一些难以克服的弊端。党的十八大后，中国智库呈现良好的发展势头，发展速度快、类型逐渐多元化、政策影响力也逐渐增大。中国智库发展需要完善的法律制度做保障，在职能定位上要体现自身特色和优势，需要高素质的人才做支撑，注重做好成果推介与转化，运用现代科学方法，以开放的理念打造交流平台。

　[关键词]  美国；智库；建设；发展

　[作者简介]  刘文俭（1963-），男，山东新泰人，经济学硕士，中共青岛市委党校管理学教研部主任、青岛市情研究中心主任、教授；陈超贤（1979-），女，广西梧州人，管理学博士，中共青岛市委党校管理学教研部副教授。

　　为应对一战、二战及战后国内各种社会矛盾以及冷战形成的复杂国际问题，美国智库快速发展，为政府提供综合性、前瞻性的决策建议。随着制度和法律的健全，大量人才和各类基金涌入智库，加速了智库的蓬勃发展，同时，高质量的智库研究成果对政府决策和社会公众影响也日益彰显，美国已成为当今世界智库最发达、最具影响力的国家。

一、美国智库建设经验

　　经过100多年的发展，美国智库在提供专业化的政策建议、推广政府新政、引导社会舆论和培养政府后备人才等方面发挥着越来越重要的作用[1]。美国智库建设呈现出以下几大特点：

　　（一）规范化和专业化的运营管理

　　《联邦政策咨询委员会法》、《美国联邦所得税法》等对智库的政府决策咨询机构性质及免税条件作了明确的规定，智库在注册申请、财务报告、募捐等方面也受法律的严格约束，如声明文件造假、财务报告未公示或残缺、未注册而擅自劝募等违法行为，均会被追究相应的法律责任[2]。不断完善的法律制度，成为美国智库规范化发展的重要保障。美国高端智库资金来源多元化，已形成以企业、基金会、个人等社会捐赠，政府资助、委托项目研究经费、市场化收益、国外捐助等筹资渠道。如布鲁金斯学会，每年预算高达1亿美元，其中75%用于项目经费研究。预算中80%来自个人、基金会、某些国家政府的捐助，其余则来自理财、培训、出版物收入。美国高端智库组织结构扁平化，以理事会作为决策机构，理事会成员往往囊括能给智库带来重要资源的政府高官、社会名流及学术专家等。

　　（二）精准的智库服务定位

　　从整体看，美国智库研究课题覆盖广泛。从传统的领域如经济、政治、教育、军事和外交等，到前沿科技议题如气候变化、环境保护等，均被纳入重点研究范围。具体到某个智库，他们往往特色鲜明，聚焦于某一领域或特定服务对象，研究方向和主题更加明确，突出自身优势和专长，在自己领域的研究成果更具权威性。例如：外交委员会专注于国际战略与外交政策方面的研究；兰德公司则侧重于国防军事及科技发展战略方面，且这些方面的研究成果极具权威性。众多的地方性、中小型智库机构更是如此。

　　（三）独特的人才管理机制

　　研究人员是智库的核心竞争力。美国高端智库注重研究人员与非研究人员的合理配置，1位资深的研究人员往往配备1名年轻的研究助理，提高研究效率。研究人员收入较高，大约是非研究人员的3—4倍，地位也相对较高。按照预算，课题收入纳入工资直接打入研究人员的账户，不需要走繁琐的报销流程。同时，美国高端智库人才的“旋转门”机制，使智库与政府紧密联系。一些政府官员从政府离任后进入智库，为智库带来资源。同时，一些智库人员也等待合适机会进入政府，进而影响政府决策。

　　（四）多层次的智库成果转化

　　美国高端智库通过各类平台，全方位展示研究成果，是其提升自身影响力的重要经验之一。多层次智库成果转化的主要表现在以下四个方面：一是决策咨询报告。由于美国独特的选举制度，某些当选官员缺乏专业的知识储备，一旦遇到棘手问题，他们往往会通过个人关系，联系通晓该领域问题的智库专家，获取相应的决策咨询报告。二是论文发表。研究型智库往往非常重视论文撰写与发表，这是他们发表智库观点、提出政策主张的重要渠道。三是纸媒、电视媒体、网络媒体和新型媒体的成果发表。根据不同媒体的传播特性，打造立体化成果产品。注重可视性，如电视辩论、专题讲演的成果产品；注重可读性，如纸媒的成果产品；注重传播性，如专业网站的成果产品。四是培训资料和专业证据。为特定人群和特定需求提供有针对性的培训材料和专业证据，也是展示智库研究成果的一种重要形式。

　　（五）科学的研究方法

　　美国高端智库常进行大量的预测性课题研究，一旦预测失败，将会严重影响智库的声誉。因此，美国高端智库非常重视数据积累和现代科学研究方法的使用，通过分析数据，掌握发展规律，获得更为科学理性的结论。例如，兰德公司投入大量人力、财力建立了定性和混合方法、因果推断、博弈方法等六个方法研究中心，既积累原始数据，又对研究方法不断进行创新。矩阵方法、趋势分析、情景分析等方法已形成工具包，研究人员可根据不同的研究内容采用不同的研究方法。

　　（六）国际化的研究视野

　　当前，美国某些高端智库不仅注重国际问题的研究，而且还在全球多国建立了研究分支机构，迅速向全球扩张。例如，卡内基国际和平研究院的分支机构已拓展至中国、印度、俄罗斯等国，同时还雇佣了大量当地的研究人员，通过国际化的人才合作，加强对国际问题及当地相关问题的研究。某些高端智库与美国国外不同类型的智库建立了广泛、密切的合作关系，合作领域涵盖经济、外交、文化、科技、区域、企业等，彼此间实现信息共享，促进人员交流，在工作中相互学习、相互支撑、共同成长。

　二、美国智库发展成效与问题

　　（一）发展成效

　　智库是大量信息和思想的重要来源，由于其专业性和相对独立性，其研究成果能赢得不同党派和民众的信任和支持，进而推动某些倡议和争执不下的法案形成和通过。在美国，每当要出台重大政策，由智库提供建议到媒体充分讨论，再到国会听证，最后由政府决定采纳与否的决策流程已逐步形成。智库已成为美国政治体系之外的“第四种权力”。

　　一是数量众多，实力较强。根据宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告2017》，美国是世界上拥有智库机构最多的国家，智库数量达1872家。从全球顶级智库综合排名看，排名前十的智库中，美国占了5席，分别是布鲁金斯学会（排名第1）、卡内基国际和平基金会（排名第3）、战略与国际研究中心（排名第5）、传统基金会（排名第8）和兰德公司（排名第9）。

　　二是类型多元，影响力大。美国智库大致可分为四类：第一，官方设立的政策研究机构。他们直接为联邦或州政府提供政策服务。第二，政府合同型政策研究机构。他们通过政府委托项目合同购买服务的方式，为政府提供政策研究咨询报告，如兰德公司、城市研究所以及各大学设立的研究中心等。第三，独立型政策研究机构。他们特别注重研究的独立性、客观性和有效性，对资助会进行审查，不接受可能影响其研究独立性的利益集团的资助，以此来建立智库强大的公信力，如卡内基研究会、布鲁金斯学会等。第四，游说推销型政策研究机构。这类机构通常由特定的利益集团资助，或受其委托，甚至由其直接设立。他们发表的政策报告主要是维护特定利益集团的利益，或代表其发声，大多具有鲜明的党派倾向。他们善于利用各类媒体向政府和公众宣传推销自己观点和主张，以此影响政府决策，如传统基金会、凯托研究所等。二战后，美国总统提出的国家战略与政策大多来源于智库。而且，美国智库通过“旋转门”机制为政府输送众多专家型官员，通过推销宣传其研究成果引导公共舆论，从而深刻地影响着政府决策。

　　三是智库体系完备，市场较成熟。美国智库体系被公认为最具活力、发展最完善的体系，包括智库市场、制度、资金、人才等。美国智库市场能形成较充分的竞争，通过准确的议题选择、严谨的论证、有力的论据、易懂的论述形成高质量的研究成果，这种基于研究质量的竞争，既有利于智库本身的发展，也有利于整个国家决策系统的良性运行。

　　（二）存在问题

　　一是数量众多但显杂乱。互相竞争的众多智库，使得受众难以识别最相关和有用的信息，社会也易被无休止的争执所分裂。

　　二是政治化倾向导致“后备政府”综合症。越来越多高层政治人物进入智库工作，甚至成为理事会成员，在带来更多的“党派”优势的同时，也必将削弱其客观性和可靠性。

　　三是资金来源与独立性的两难。美国智库大多强调其研究的独立性，但智库生存依赖于大量的外部资源，捐助资金的重要国家、机构和个人可能会影响智库研究的独立性，从而在一定程度上减少其权威和公信力。

　　三、启示与借鉴

　　处于经济社会深刻变革的中国，面临着重大的发展机遇，同样也面临着前所未有的挑战。中国比以往任何时候更需要各类智库为党委、政府提供高质量的决策咨询。党的十八大后，为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，各级党委和政府的决策咨询需求持续增加且高度重视智库建设，中国智库已迎来一个发展的新时代[3]。

　　一是各类智库发展迅猛。根据《全球智库报告》的数据，中国已成为世界第二智库大国，2013年中国拥有智库426家，2017年达512家，增加了86家，而美国这5年内仅增加了44家。

　　二是智库类型逐渐多元化。许多企业、商会、协会、媒体等开始设立智库，为自己发声。同时，很多混合型智库，如企业与媒体、企业与高校联合设立的智库等，也纷纷出现。

　　三是智库的政策影响力日益增大。在科学化和民主化决策的要求下，党和政府部门将一系列重大的战略、难点和热点问题委托智库进行研究，将智库研究成果作为决策制定的重要参考。中国新型智库越来越重视对党和国家重大方针、政策和重大经济社会问题研究，积极承接党和政府部门大量研究课题，不少重要的研究成果直接或间接转化为政府部门的政策措施，甚至成为党和国家的决策，智库对政府政策的影响力逐步增大。

　　分析总结美国智库建设的利弊，将给新时代中国智库发展带来有益的启示。

　　（一）智库发展需要完善的法律制度做保障

　　目前，我国规定了民政部门作为主管部门负责社团等社会组织的注册与管理，且对民间社会团体给予免税政策优惠，但我国关于智库的权益、运作、功能等方面的法律制度还不够健全。针对中国智库建设与发展需求，必须加快开展立法调研，一方面，出台更细致的规定来规范智库的运作，保证其政治方向的正确性；另一方面，出台鼓励社会资助智库发展的优惠政策，鼓励新型智库构建独立法人的现代化治理结构，保证智库健康快速发展。

　　（二）智库职能定位要体现自身特色和优势

　　做好智库发展的顶层设计，加快制定智库产业规划，明确智库产业的发展方向、目标、准入门槛、行业标准及财务监管规范等，对不同类别的智库实行分类管理与指导，加强彼此的交流与合作[4]。中国智库要明确其定位，是为党和政府提供专业化决策咨询服务的智囊团，具有鲜明的政治性。一方面，要超前思考和研究重点、难点、热点问题，主动提供决策建议；另一方面，要按时高质量地完成决策部门交办的任务，当好参谋与助手。智库自身要摒弃建设“全能型智库”的思想，明确研究主攻方向，努力提升核心产品的竞争力。对于中国智库而言，高校智库理论研究实力较强，但对政府部门的运行机制了解较少，因此，高校智库可更多地关注中长期的战略问题研究；党校（行政学院）智库的核心优势是拥有大量党政领导干部作为学员，获取政府信息的渠道更广，因此，党校（行政学院）智库可聚焦在重大政策如何落地方面的研究。

　　（三）智库发展需要高素质的人才做支撑

　　智库的主要任务是提供决策创新，因此，智库属于知识密集型组织。智库人才主要由善于智库管理和运营的领导人才及政策研究人才组成。智库研究的问题往往是重大的理论与现实问题。这些问题繁杂紧迫、相互交织，需要综合性的研究团队进行多学科研究才能解决。因此，智库人才通常由了解国家政策需求、具有丰富实践经验和较高理论素养的政策专家、政府官员、企业精英、媒体人员等构成。

　　中国智库需要加快建设自己的核心专家队伍。围绕经济、政治、文化、社会、生态、党建等领域，建设专门的智库人才储备库。以打造一批决策咨询专家、政策宣讲名家为目标，着力提升智库研究人员的职业化水平。同时，在政策范围内吸收退休的学者型官员进入，使智库的战略高度与思维方式直接与政府接轨，逐步加大政府官员与智库性研究机构（例如各级党校、行政学院、社科院等）之间的人员交流力度，实现学者和官员的“双向流动”。

　　中国智库需要做好人才的培训、使用、评价和激励，以此形成“吸引人才—使用人才—培育人才—激励人才—智库发展—进一步吸引优秀人才”的良性循环和管理机制。在吸引人才方面，以高薪酬、精细化服务吸引高端人才为基础；在人才使用方面，注重以研究人员为核心，合理配置研究人员与非研究人员，针对不同的研究项目，采用高效灵活的多学科交叉的矩阵研究机制，确保各学科领域研究人员作用的充分发挥[5]；在人才培育方面，注重培育方式的多样性。树立超前培养、跨域培养、精确培养、融合培养的理念，既重视内部培训，也重视外部培训，通过挂职锻炼、项目带培、跨学科调训等多种形式培育跨学科专家，将智库研究人才纳入各类人才工程项目中，设立专项培养计划；在人才评价和激励方面，制定适合智库发展需求的人才评价体系，除了运用好物质奖励、晋升等激励手段外，还要运用好荣誉、署名、媒体露面机会等提升学术声望的激励。

　　（四）智库机构要注重做好成果推介与转化

　　多渠道的营销策略和多层次的成果推广机制能全方位快速提升智库的影响力。中国智库需要加快将智库研究成果、党的重大方针政策加以解读、宣传和推广。一方面，搭建多样化的成果产品展示平台。建立自己的智库网站，定期发布皮书、智库年度报告、高水平的研究报告等。注重与各类媒体联系，通过报纸、电视、广播、微博等多形式发表智库成果。定期举办各种论坛、研讨会、发布会等，向特定人群或社会公开智库的研究成果。让智库成果发挥服务中心、服务大局、服务社会、服务人民的作用，在成果推广中提升自身影响力[6]。另一方面，构建有利于智库成果多层次转化的评价体系。改变目前以领导批示或论文发表为主要成果标准的思想，评价体系可以根据不同的成果输出渠道，如决策咨询报告、相关论文、媒体发表、宣讲等，制定相应的评价标准（包括成果利用率、成果影响力等指标），并在实践中逐步完善。同时，也要不断完善智库成果的质量控制，尽快出台各类研究成果的评审和管理规范性文件，确保最终形成具有中国特色的立体化、矩阵化的高质量智库成果产品格局。

　　（五）智库研究需要运用好现代科学方法

　　中国智库进行政策研究，必须重视数据积累和现代科学方法的应用，保证获得的结论科学有效。当前，中国智库最紧迫的任务是加快各类数据库建设，注重用数据和模型来阐释事实。同时，要善于采用一些基本的科学方法，包括战略规划、政策分析、风险评估与分析、模拟分析、案例研究分析、成本与最优化分析、绩效评估、项目评估、调查研究、技术评价等，进行决策研究，确保研究结果的客观性和有效性。现代科学方法的使用需要专业信息技术人员协助。建议有条件的智库，在数据采集和分析方面，为研究人员配备专业信息技术人员，负责文献梳理和查新，甚至根据不同的项目需求设计数据分析处理软件，使得不同学科和专业技能的研究人员发挥各自专长，最大程度地保证研究过程中每一个环节的最优化配置。

　　另外，中国智库要重视大数据技术的应用。大数据技术能实现对海量信息的实时收集，将预测变成现测，提高智库成果的时效性。大数据技术还能够增强智库研究成果展现形式的可读性。智库在成果转化和成果发布的过程中，要充分利用大数据技术，通过各种静态的图表、动态的图形等更加直观地揭示数据背后的分析逻辑。

　　（六）智库需要以开放的理念打造交流平台

　　一是开放办智库。智库要广开渠道，尽快与政府、高校、企业、社会组织等建立一套成型的协商互动机制，实现资源共享。例如，智库与政府决策部门要努力建立信息共享机制和政策信息调查制度，这是智库参与公共政策制定的基础。设立信息共享数据平台，将党政部门、各研究机构的调查数据资料和研究成果，以及各类决策需求汇集起来，打破各领域、各部门、各智库的信息壁垒，实现信息互通和成果共享。设立政策信息调查制度，为智库获取各领域和各部门的相关信息提供制度化保障，方便智库利用多方面信息进行政策分析和政策研究。

　　二是创新方式方法鼓励公民参与政策讨论。智库机构可通过社会调研、座谈会、民间走访、问卷调查等征求公民意见，鼓励公民参与决策，提升智库的社会地位和影响力。

　　三是加强与国外高端智库的交流与合作。中国智库应加快与国际一流智库建立定期互访制度，积极参与国外知名智库平台对话或国际课题合作，加强双方人员往来和学术交流，形成紧密的工作合作关系，不断提升中国智库的国际视野和国际影响力。

　　[参考文献]

　　[1]唐丽伟，董石桃.美智库参与公共决策的历史演进[N].中国社会科学报，2017-08-31.

　　[2]沈进建.美国智库的法律责任与法律约束初探[J].智库理论与实践，2016，(1).

　　联邦委员会法[EB/OL].百度文库，http://wenku.baidu.com/link?url=txysHcqKW_5BnirDpq9YmPUT3wLxEfB0lq5dVp-OLVeOFGKcHlHNcw5iOW4w_Osx0hNplFnuHsTuSlMJ6wZOTN1tQL_Rxwzf_WdRamlNaB3，2015-12-20.

　　美国联邦所得税法[EB/OL].维基百科， https://en.wikipedia.org/wiki/ 501(c)_organization， 2015-12-20.

　　美国联邦所得税法170（b）(1)(A)(vi)[EB/OL].美国税务局，https://www.irs.gov/irm/ part7/irm_07-026-003.html，2015-12-20.

　　[3]莫神星，张平.美国智库经验对中国特色新型智库作用发挥的鉴示[J].领导科学，2017（04）.

　　[4]中国国际经济交流中心课题组.中国特色新型智库构建：现状、问题及对策[J].全球化，2015（12）.

　　[5]杨尊伟，刘宝存.美国智库的类型、运行机制和基本特征[J].高校科技，2017（07）.

　　[6]王莉丽.美国智库的核心竞争力分析[J].智库理论与实践，2017（1）.