《社会治理》 2016年第04期
摘 要：本文分析了中国共产党在基层社会治理中所面临的挑战,提出了如何在基层治理中发挥党组织的领导核心作用。同时,在梳理了党组织领导基层社会建设的历史后,分析了新型社区治理体系中基层党组织的定位以及需要开展的四项工作,并提出基层党组织在社会治理的三类创新路径。
关键词：中国共产党; 基层社会治理; 技术创新; 服务创新; 组织创新;
随着我国经济社会深刻变革,特别是工业化、城市化、信息化和农业现代化的同步推进,中国共产党作为执政党,面临着社会转型带来的新问题和新挑战。在这一背景下,农村乡镇和城市社区中的基层党组织,在基层社会治理和创新发展中就迫切需要找准定位,满足群众日益增多的服务需求,增强党同人民群众的密切联系,提高党的执政能力、夯实党的执政基础,在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中发挥重要作用。
一、党组织在基层社区治理中面临的挑战
基层社会治理是以社区(村)为基础,以街道、乡镇为单元的治理范围,处在国家建设和社会发展中的基础性地位,其有效运行构成了整个国家和社会治理的坚实基础。随着城镇化的发展,农村的基层社会治理逐渐表现出社区化的趋向,城乡间社会治理的差别也将会越来越小。因此,本文中的“基层社会治理”将以城市社区治理为主要对象进行探讨,并以社区党组织建设作为研究对象。
基层社会治理的原则是以人为本,目的是实现社区的和谐发展,其治理过程则是以社区各类组织的活动和协作来实现的。城市与乡村社区的内部都普遍存在着五类组织,即:社区党组织、社区自治组织、社区社会组织、公共事务类组织、生活服务类组织。基层治理的过程也是五类组织间通过协商合作的方式来实现的。社区自治组织包括居(村)民(代表)大会、协商议事会和居(村)民委员会,按照议行分设的原则划分出决策、议事和执行的组织分工,并利用居民小组和楼门栋长等形式,搭建起社区自治的组织网络。社区社会组织包括按照法律法规所建立的业主委员会,以及通过组织社区活动发起成立的各类文艺团队和服务队伍,落实社区内部的治理行为。公共事务类组织是区别于自治组织的开展各类行政类公共服务代理工作,为社区居民提供服务。生活服务类组织则以满足社区居民日常的基本消费需求而开展的盈利性商业活动。
在我国,传统的社区治理体系是以党组织为核心,以社区自治组织为依托而建立和运行的。按照2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知(中办发〔2000〕23号)的精神,社区党组织作为社区组织的领导核心,具体职责包括:(1)宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规,团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务;(2)支持和保证社区居民委员会依法自治,履行职责;(3)加强党组织的自身建设,做好思想政治工作,发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。
目前,我国在经济、政治、社会发展尚都处于转型期,特别是以互联网为代表的新技术日益深入大众生产和生活,使得由于信息不对称所导致的矛盾越来越多,基层出现的小问题可能会演变成社会大问题。这主要体现在三个方面:一是由于社区党委书记兼任居委会主任,甚至兼任社会服务站站长,导致基层党员群众对两者的关系往往认识不清,在具体工作中存在工作交叉,经常会发生越位、缺位的问题,使得党组织在社区缺乏存在感。二是随着新经济组织和社会组织的大量涌现,社区治理的参与主体也越来越多,问题也越来越复杂,社区党组织传统的基层组织形式、工作方法以及党员教育管理的方式等都难以适应这些新变化,这也直接导致了党员参与社区建设的积极性不高。三是社区党组织的服务能力不足,无法满足广大党员和居民群众多样化的需求。此外,社区党建工作的协调机制不完善,还存在着组织不健全、工作关系不顺、工作经费难以落实等问题。
在基层社会治理中,如何发挥和落实党组织的领导核心作用,以继续保持党在基层社会的组织威信,是中国共产党在相当长的一段时间里的重要任务。只有解决了这个问题,才能够推进社区建设、满足党员群众和驻区单位的社会需求,这对于建立健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的社会治理格局,对于巩固党的执政基础、增强党的执政能力,都具有十分重要的意义。
二、中国共产党开展社会建设的历史回顾
从历史维度来分析中国共产党在基层社会治理中的作用,以便发现党在基层社会建设的时代变迁,就显得十分必要。在不同的时代背景、发展阶段和历史任务等条件下,中国共产党结合社会发展的需要,在社会领域进行了广泛而深入的改革。从基层社会治理的角度看,中国共产党的探索以推动基层组织(政权)建设为突破口,以改善民生为出发点,把保障民主权利,改善社会风气作为最重要的内容,形成了“基层自治、协商民主”的建设思路。
(一)新民主主义革命和战争时期
在中央苏区时期,中国共产党高度重视社会建设,开展苏区社会调查,建立群众组织;进行社会风气建设,重建社会秩序;关注民生问题,兴办社会事业,保障了苏维埃革命的开展,也初步显示出中国共产党局部执政的组织优势与政治优势,积累了宝贵的经验。延安时期是中国共产党三次局部执政的重要时期之一,期间进行了广泛而深入的社会建设实践:注重改善民生,提高人民生活水平;实行新型民主政治,保障人民民主权利;完善法律法规,维护公平正义;开展社会教育,提高人民文化素质等。这一时期的探索比较全面,涉及了“精兵简政”、社会保障、民主政治和法制建设等方方面面,特别是这一时期开展的以农村为主体的基层民主实践,为中国共产党成为执政党后开展大规模的社会民主建设提供了宝贵和丰富的经验。
(二)社会主义革命和建设时期
新中国成立后,中国共产党成为执政党,整个社会环境也从战争状态过渡到和平状态,党的基层组织在探索中不断发展。在农村地区,中国共产党紧密围绕土地改革、农村社会主义改造等中心任务推动基层党组织建设,积极发展党员,并领导其他基层组织进行社会建设,组织党员群众积极生产,管理群众生产生活秩序,经历了曲折坎坷的探索过程。在城市,中国共产党充分发扬民主和基层创新精神,建立了城市居民委员会制度。新中国成立后不久,杭州市人民政府就提出居民委员会的筹建工作方案,在上城区、下城区和江干区先行试点。经过五六年在杭州、上海、北京等地的探索和试验,在城市居民组织建设方面最终确立了居民委员会制度。城市居委会的建立和《城市居民委员会组织条例》的颁布,首次以国家法律的形式确认了城市居民委员会的名称和性质,同时也明确提出居民委员会的主要任务,这都意味着党对基层社会自发探索的认可和支持,党组织在其中发挥了主导作用。
(三)改革开放和社会主义现代化建设时期
改革开放以来,特别是新修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的出台,让基层社会建设进入了一个新的阶段,在组织建设方面实现了“有法可依”,奠定了基层社会治理的组织体系。
当前我国正处在快速城市化的进程中,特别是发展进入新阶段,改革进入攻坚期和深水区,而社会建设滞后于经济建设,社会结构的调整滞后于经济结构的调整,改革的“内轮差”效应凸显。社会建设与人民幸福安康息息相关,必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,否则社会矛盾将会激化,社会风险将会加大。在这一背景下,中国共产党突出强调“社会建设”,强调“党的基层组织建设”,说明全党都越来越重视社会建设,也更加强调基层社会治理的重要性。
2004年,党的十六届四中全会第一次提出了“社会主义和谐社会建设”,把以改善民生为重点的社会建设摆在更加重要的位置,使中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设的“三位一体”扩展为包括社会建设在内的“四位一体”。同年10月,中共中央办公厅转发了《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》,按照“以服务群众为重点,构建城市社区党建工作新格局”的要求,进一步明确了基层党组织的主要职责,提出要不断扩大党在城市工作的覆盖面,建立和完善街道、社区党的建设工作协调机制。
2007年,党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设,并将社会建设问题单列一章加以强调。2009年,党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,明确提出基层党组织是党全部工作和战斗力的基础,是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒,也指出“一些基层党组织战斗堡垒作用不强,有的软弱涣散,有的领域党组织覆盖面不广,部分党员党员意识淡化、先锋模范作用不明显”的突出问题。这就将基层党组织的领导核心作用具体落实为“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的战斗堡垒。
2012年,党的十八大提出在改善民生和创新管理中加强社会建设,推动社会主义和谐社会建设。党的十八届三中全会提出要推进国家治理能力和治理体系现代化,创新社会治理体制,这就需要增强社会发展活力,提高社会治理水平,改进社会治理方式,激发社会组织活力。从“社会管理”到“社会治理”,充分反映了中国共产党发扬民主,强调多元协同参与社会治理的理念革新。2014年5月,中共中央办公厅印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》,对创新基层党建工作,加强基层服务型党组织建设提出了具体意见,提出了基层服务型党组织建设的主要任务和方法措施,提出“要转变工作方式、改进工作作风,把服务作为自觉追求和基本职责,寓领导和管理于服务之中,通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”。
2015年,党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,首次提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,并将过去社会建设的主要任务放在“坚持共享发展”一节,而在“加强和改善党的领导”中提出了“加强和创新社会治理”。这一变化也预示着党的治理能力与社会治理紧密相关,只有通过加强和改善党的领导,才能构建起全民共建共享的社会治理格局。与此同时,文件还提出“强化基层党组织整体功能,发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”。基层党组织不但要能战斗,还要能做好模范,在基层社会治理中勇于承担、敢于创新,始终如一地发挥好表率作用。
中国共产党在社会建设领域的政策和随之而带来的社会变迁,深刻地反映了党对中国社会发展的影响。中国共产党在社会建设领域一直进行着改革探索,通过不断地学习认识、不断地调整发展理念和政策对自身进行调适。同时,中国共产党在基层社会治理中的角色也在不断地优化定位,通过角色转变来增强和完善基层党组织的功能与作用,把坚持党的领导与发扬民主、依法办事有效结合,从而促进社会全面发展,巩固党的执政基础。
三、新型社区治理体系中基层党组织定位
伴随着经济社会的快速发展,特别是新技术的普及,以“邻里关系”为纽带而联系在一起的传统社区受到了巨大的挑战,社区治理体系正在经历着巨大的变革。随着居民经济生活水平的提高,更多的诉求都需要通过基层社会治理的方式来实现,过去以村(居)委会作为唯一的社区自治组织的管理体制难以适应形势的发展,以社区为服务对象的新经济组织和新社会组织大量涌现,业主委员会、小区自管会等“自治型”社会组织受到了法律法规的支持,参与到基层社会治理之中。通过互联网所形成的网络化非正式组织也采用线上与线下相结合的行动方式,不断冲击着原有的以现实组织为主体的治理体系。
社区自治组织面临着“实现自我治理”与“协助行政管理”的行为困境,社区党组织也缺乏切实的手段来落实其在社区建设中的领导核心作用。所有这些,都迫切需要各类社区组织转变管理和工作方式,做好新形势下的群众工作,形成社区群众各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面,以实现“良性共治”为基层治理目标。
在新型的社区治理体系中,以党组织、自治组织、经济组织和社会组织为代表的“四轮驱动”模型日益清晰,组织之间分工协作,党组织领导和协调,经济组织支持和参与,自治组织和社会组织贯彻执行。同时,群众和各类组织共同监督基层各项事务的运行,实现自我服务、自我教育、自我管理和自我监督的目标。在新型社区治理体系日渐成熟的过程中,基层党组织如何重新定位,并通过何种形式来主导和参与这一体系的建设,就显得尤为重要。基层党组织要主动地提升自身的领导能力和协调水平,让更多的群众和组织围绕在党组织周围,完善基层民主、建设基层组织,发挥社会各界的作用,实现和谐社区的目标,发挥好领导核心的作用。
(一)基层党组织要带头发扬民主
在基层社会治理的历史上,中国共产党往往发挥着民主启蒙的作用。在延安时期,为了更好地普及民主意识,开展土地改革和基层政权建设,党的基层组织根据边区实际情况采取了灵活多样、方便选民的投票方式并坚持秘密投票的原则,出现了用划圈、划杠、划点、投豆、投纸团、烟头烧洞等办法,实现一人一票,体现民主选举的精神,调动群众参与的积极性。同时,中国共产党也创造性地建立了边区参议会制度。由人民选举产生的议员通过各级参议会,参与管理边区事务和作出边区发展的重大决策。这些经验都为当前基层党组织参与社区民主自治提供了不可多得的启示。
面对新的历史时期,基层党组织仍然需要在城乡社区普及民主意识,发挥基础民主活动的领导核心作用。在弘扬社会主义核心价值观的过程中,社区党组织要充分发扬民主精神,完善民主制度,培养民主意识,畅通民主渠道,发展基层民主,开展形式多样的基层协商,推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化,形成有利于基层群众自治的氛围。只有深入了解社区居民需求,掌握社区各类组织的动态信息,基层党组织才能有效发现社区自治组织工作中存在的困难和问题,才能够有效地支持和保障社区组织充分行使社区自治权,保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权,促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。另一方面,基层党组织要坚持依法协商,发挥民主集中的制度优势,紧密联系社区党员和上级党组织,保证协商活动有序进行,协商结果合法有效,确保党的路线方针政策和各项工作得到贯彻落实。同时要坚持因地制宜,尊重群众首创精神,鼓励探索创新,将社区自治做实做好。
(二)基层党组织要带头整合资源
近年来,过去由居委会、社区服务中心(站)所承担的部分服务型职能逐渐让渡到各类社会组织,以增强社区自发性、公益性和区域性力量参与社区治理的积极性。按照优势互补、共驻共建的原则,基层党组织可以协调和共享这些社会资源,组织、动员社区内各方面力量,共同推进社区建设。在具体实践中,基层党组织要不断加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度,加强对两新组织的领导,充分发挥党的政治优势和组织优势,把党的领导与社会组织开展社区公益服务活动结合起来,把社会组织自身发展与创新党组织工作内容和活动方式结合起来,促进社会组织健康有序发展。同时,党组织要为两新组织参与基层治理提供条件,做好服务和引导,做好协调和交流,做好监督和支撑,强化服务,排忧艰难,更有效地激发社会活力。
此外,基层党组织通过与上级党组织的沟通联络,可以充分利用“社区能人”的力量,挖掘社区自身的社会资源,群策群力,为社区发展服务。这一工作的前提是要充分了解社情民意,发现关心本社区发展的人大代表、政协委员、公务员、公益爱心人士和私营企业主等群体,组织大家围绕辖区内的社会性、群众性、公益性工作,沟通情况,交流经验,研究、协调社区党建和社区建设工作中的重要问题。
(三)基层党组织要带头做好模范
中国共产党历来倡导要发挥党员的先锋模范作用。党章中明确要求:共产党员必须带头参加改革开放和社会主义现代化建设,带动群众为经济发展和社会进步艰苦奋斗,在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用。在新的历史时期,基层党组织领导下的社区建设,必然要求每一名共产党员都要承担起自己的责任和使命,发挥模范带头作用。
目前的社区党建中出现了“社区党员”和“在职党员”两种身份。前者以离退休党员、企业下岗党员和流动党员为主体,他们中的一部分也是社区活动和志愿服务的主体。后者则缺乏参与社区建设的主观意识。即便上级党组织提出了到所在地社区报到的要求,仍然有大量在职党员认为社区工作没有实际意义,仅仅是走过场,又或者放不下架子,用“工作忙”为借口不参与社区活动。这些都反映出“在职党员”意识淡薄的问题。
基层党组织要充分把握社区党组织与在职党员间的关系,不能用简单的领导和被领导、管理和被管理的关系处理问题。基层党组织要与社区组织搭建平台,策划和设计一些适合发挥在职党员专业能力的社区服务活动,特别是鼓励党员参与专业志愿服务,使其能够从中感受到基层党组织的关怀,并获得自我价值的升华,从而实现共驻共建的目标。只要共产党员带了头,就会在群众中产生巨大的示范作用,群众就会对党员产生一种信任感、向心力。这样,党员就能真正成为群众心目中的带头人。
(四)基层党组织要带头提升能力
共产党员是群众中具有共产主义觉悟的先进分子,在各项工作中应当成为核心和中坚分子。面对新形势和新任务,基层党组织仅仅使用过去传统的工作思路和方法已经难以适应,迫切需要加强自身的综合能力建设。这也是为什么党中央提出要建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的原因之一。
基层党组织要发扬“从群众中来,到群众中去”的优良传统,就必须不断学习新理念和新知识,充分利用新方法和新手段,强化向心力、凝聚力、战斗力,更好地担负起新时期基层社会治理的历史重任,在实践中保持党和群众的血肉联系。一方面,基层党组织要加强对新政策、新技术、新形势下基层社会治理的理论与案例的学习,结合所在社区实际情况,深入了解社区各类组织的情况,有的放矢地进行调查研究,策划和设计群众工作方案,强化服务能力。另一方面,要为每位党员提供能力提升机会,充分利用互联网手段,加强社区党员和在职党员的联系,及时宣传社区建设成果,及时办理反馈群众诉求,帮助党员群众解决实际问题,把广大群众争取和团结在自己的周围,沿着党所指引的方向前进。
加强党组织能力建设是一个复杂的体系,要充分考虑到不同类型党组织的能力建设问题,让更多的党员群众科学理性的参与社会治理,具体处理实际问题、参与公共事务活动。而要做到这一点,基层党组织无疑更需要加强创新意识,贯彻落实共同治理的理念,让更多的服务进入社区,带入家庭,来到社区百姓身边,实现可持续的“良性治理”。
四、基层党组织领导社会治理的创新路径
近年来,各地基层社会治理的创新不断涌现,在基层治理的体制、机制、程序和方法等方面均有所尝试,激发了基层社会的活力,也获得了社会各界的高度关注。基层党组织领导社会治理的工作也不断创新,但归纳起来主要有三条路径:
(一)技术创新是基层党组织建设的重要手段
科学技术的发展已经深刻影响到社会治理的方方面面,而更多高新科技也不断植入到基层社区建设中去。只有充分利用技术创新的力量,有效地支撑新形势下的基层党建工作,才能更好构建新型的社区治理体系。
基层党组织建设中应用新技术的案例可以追溯到上世纪90年代,主要表现为网站建设、数据系统建设等。当前,党和政府提出了“互联网+”战略,这无疑为基层社会治理创造了一个机会实现跨界合作。江西上饶白鹤畈社区党支部以“互联网+党建”为品牌特征,通过“智慧白鹤”微信公众平台和社区党员干部微信群,以短信群发、信息推送、消息发布、通知发文、留言互动等途径,开辟了“微学堂”和党员微信群,为党员群众提供更立体更多元的服务。同时,党支部组织在职党员到社区微信群报到。86名在职党员到社区“微进驻”后,组建了社区创建、社区医疗服务、空巢老人服务、留守儿童关爱等8支志愿服务队伍,形成“工作在单位、服务在社区、奉献双岗位”的党员服务社区机制,给社区居民营造了一个文化气息浓厚的居住环境。这些实践表明,只有加强基层党组织的技术创新,才能形成党领导下的社会积极参与基层社会治理环境。
(二)服务创新是基层党组织建设的发展源泉
基层社会治理中的服务创新形式越来越多样,内容越来越丰富,参与主体从过去以党组织、政府和社区为主,演变为社会各界积极参与的局面。
基层党组织在领导基层社会治理的过程中,要积极转变思路,适应社区发展的新形势,强化服务功能,为广大的居民群众做好服务。在基层工作中,过去往往将社区弱势群体作为主要服务对象,强调公益性和非营利特征,使得市场主体缺乏参与社区服务创新的积极性。伴随着社区多元治理意识的觉醒,特别是政府购买(委托)社会服务的全面推开,对弱势群体的帮助已经不再局限在非盈利范围,服务好口碑佳的企业(经济组织)也积极参与其中。这些服务实现了公益与商业的有机结合,保障了基层社会创新的可持续发展,也为治理结构的优化升级提供了条件。同时,社区作为未来商业市场已经逐步被重视,让各类社区居民所需要的产品与服务在社区生根发芽,诸如打车、送餐、养老等服务都能够以商业服务的方式进入社区,满足社区居民和组织的服务需求。基层党组织通过服务创新,才能够紧密团结社区组织和居民群众,进而在其中充分发挥协调和监督的作用,有效地解决多元协同的问题,实现社区的可持续发展。
(三)组织创新是基层党组织建设的根本保障
发展以社区为服务对象的社会组织已经成为当前社会建设的一项重要内容。各类经济组织和其他自治性组织不断地参与到社区治理中并发挥了积极的作用。一些地方正在试点的老旧小区服务管理自治组织就是以小区为活动范围,根据社区居民会议的授权,依法组织居民开展自我服务、自我管理的非营利性社区社会组织。这类组织就是在基层党组织的领导下,与政府部门、产权单位和物业服务企业等共同协作,推动老旧小区实现“四有”(有安全防范、有绿化保洁、有维修维护、有停车管理)的目标而建立了自治型组织。社区党组织在组织创新中的作用正是体现在如何发挥社会组织和经济组织的积极性上。
社会组织和经济组织作为独立法人,具有为社区治理提供创意设计、组织执行、评价考核和资金募集等优势。在具体工作中,基层党组织可以大力支持发展专业化、职业化和公益性的社会组织,扶持一批公益性导向的经济组织(社会企业),从而提升更多社会力量参与社区治理,最终实现在党组织带领下、在自治组织引导下的社区治理目标。同时,基层党组织还可以委托专业机构对社区基本公共服务按照组织服务类型进行分类,区别划分为行政服务型、公益服务型、市场服务型三大类,与政府服务、社会组织服务和商业企业服务相对应,明确服务的提供方法和实现机制,从服务方式角度考虑服务的可达性;其次是要加大资源协调的力度,对由社会组织提供的按照购买服务的方式进行投入,对市场化的服务按照经济补偿方式进行投入,提高服务的有效性;最后要加强监督和考核,按照严格和规范的制度设计要求,面向社区居民进行访问调查,听取党员群众意见,保障和引导服务的切实执行。
五、结语
新形势下,如何落实党组织在基层社会治理中的领导核心地位,以继续保持党在基层社会的组织权威,是中国共产党在相当长的一段时间里的重要任务。中国共产党通过进行广泛而深入的探索,逐渐形成中国特色社会主义社会建设思想,即:从基层组织建设出发,以改善民生为重点,把保障民主权利,改善社会风气作为重要内容,形成了“基层自治、协商民主”的发展思路。
基层党组织的建设关键是找准定位,特别是在新型的社区治理体系中的定位。通过带头发扬民主、整合资源、做好先锋和提升能力来确定党在新时期不可动摇的核心领导地位。在参与基层社会治理创新的工程中,党组织要时刻关注和实践技术创新、服务创新和组织创新路径,让党组织不缺位、不越位、有作为,从而发挥领导核心、战斗堡垒和先锋模范作用,实现基层社会治理的创新发展。