2013年03月22日 《中国社会科学报》总第430期 作者：李斌
【核心提示】无论“组织化”社会管理未来遵循何种改革进路，都应当在保证国家适度主导的前提下，让“选择性嵌入”模式或其他后继模式更为能动地与市场机制和民众自组织等社会自主性因素相调和，更为积极地容纳基层民众的自主参与，进而更为有效地反映和实现社会公共利益。
在当代中国，国家的社会管理通常采取多种实践形式，其中颇具特色的一种可被称之为“组织化”管理。它是指国家运用“组织化”手段，将民众组织起来，创建若干具有准公共管理权能的管理型社会组织，令其在国家意志的指导下管理特定社会事务。这些管理型社会组织并非由市民社会自发生成，而是国家主导创建，具备程度不等的准政府属性，其首要职责在于实现国家的相关政策意旨，改善和提升国家的社会管理效能。
从“全面单位化”到“选择性嵌入”
“组织化”管理的形成可追溯至改革开放之前。受计划经济的影响，当时国家对于社会的“组织化”管理呈现为“全面单位化”模式，即国家将全体民众按照不同职业身份分殊组合，成立依属于国家、遍布于社会各角落的单位组织，以及人民公社这样的准单位组织，再由这些单位（准单位）组织帮助国家实现对于社会的一体化控制与整合。国家权力由此透过单位（准单位）组织网络获得了全方位的深化与拓展，形成以党和政府为权威核心，以单位（准单位）组织为基层细胞的“国家—社会”融合体。
鉴于计划经济存在根本缺陷，国家在改革后转向发展市场经济，停止对经济、社会实施总体性支配，“全面单位化”管理因之失去了存在的必要，逐渐走向终结。但是，“组织化”管理却在改革后被国家继续沿用。不过，为避免妨碍市场机制发挥正常作用，在新的“组织化”管理模式下，管理型社会组织的数量有限，不再像改革前那样全面覆盖社会，而是按各自具有的职能类别、关联人群、影响领域等特性，有选择地分布在社会领域的关节点上，好似嵌入到结构日趋多元、开放的社会中去一样，故而可以用“选择性嵌入”为这一新的“组织化”社会管理命名。
与改革前的“全面单位化”管理相比，“选择性嵌入”管理具有一些新的特点：其一，管理型社会组织的管理职能有限，履行配置社会资源、提供社会服务、维护社会稳定等重要而有限的功能，同时从主要依赖行政指令转为更多地运用经济、社会手段，体现国家意志对于社会的“积极柔性控制”；其二，管理型社会组织的自主性显著提升，很多组织在身份上的行政色彩已不太明显，且被依法赋予较为明确的自主权限，自主治理在组织活动中成为与执行国家任务并重的内容；其三，管理型社会组织成员对于组织管理的参与度受到更大重视。
“选择性嵌入”管理的实现方式
当下，“选择性嵌入”管理的承载主体首先包括改革后留存的企事业单位以及共青团、妇联、工会等传统群众组织。企事业单位的现有数量及社会覆盖面较之改革前虽已大幅缩减，原有的很多管理职能亦被取消或移转给国家，但其中的企业单位掌握着关系国计民生的战略性经济产业，而事业单位亦多主持着教育、科技、文化、卫生等关键性社会事业，依然是国家实施社会发展战略以及相关调控政策的重要代理人。再就群众组织而言，其为适应社会转型的需要，现在更加重视相关社会群体的权益保障和公共政策过程中的主动利益表达，但它们的主要功能仍旧是作为“国家政权的重要社会支柱”，协助国家联系和整合特定身份的群众。其他一些管理型社会组织则是在改革后新出现或定型的。其中一类即是在政府改革中通过分解和剥离政府行业主管部门而成立的行业协会，另一类新兴的管理型社会组织可能需要更为细致的辨识，此即城乡基层自治组织。这些组织以社会基层公共事务的自治主体为其法律上的规范性定位，但无论是组织结构与制度的设计，还是在全国范围内的普遍创建，无不由国家和各级地方政府主导推动。更重要的是，大量实证研究发现，城乡基层自治组织在实践中呈现出明显的“行政化”倾向。这种倾向并非像流行观点认为的那样，反映着基层自治组织的角色偏离，而恰是其身为管理型社会组织的固有属性，它保证了国家在积极推动基层自治的情况下，仍能维持对于城乡基层社会公共事务的重点管理。
从实施效果上看，“选择性嵌入”管理一方面顺应了发展市场经济所必需的拓展社会自主空间，提升社会自组织化水平的改革要求，另一方面又能确保国家在重要的公共事务领域继续拥有向社会基层有效渗透的管理能力，故而可被视为“组织化”社会管理模式在改革后的优化与改进。但是，很多管理型社会组织的“行政性”与“自主性”并存，势必产生一定的身份张力，在某些时候甚至还可能遭遇到较为严重的角色冲突，这也正是“选择性嵌入”管理现在面临的严峻问题。
“选择性嵌入”管理仍有演化空间
“选择性嵌入”管理的现有形态尚不稳定，存在着进一步演化与革新的趋势。但各类管理型社会组织的变迁走向并不完全一致。部分管理型社会组织的行政性特征呈现更趋强化之势。例如在税费改革后，面对村级财力减弱的困境，村委会组织的行政化倾向进一步增强；另一方面，也有部分管理型社会组织在地方政府的推动下走向更加彻底的“自主化”。由此可见，“选择性嵌入”管理的演化并无一定之规。在那些市场机制和民众自组织发育较为成熟的地方与领域，“选择性嵌入”管理更有可能逐渐转型为国家（地方政府）与社会自组织之间双向互动的合作治理模式或者国家主导下的法团主义合作模式，但在那些市场机制和民众自组织发育较为迟缓的地方与领域，以及在那些与国家核心利益休戚相关的基层公共事务上，“选择性嵌入”管理在经过局部调适后仍将维续。
无论“组织化”社会管理未来遵循何种改革进路，都应当在保证国家适度主导的前提下，让“选择性嵌入”模式或其他后继模式更为能动地与市场机制和民众自组织等社会自主性因素相调和，更为积极地容纳基层民众的自主参与，进而更为有效地反映和实现社会公共利益。
（作者单位：安徽大学社会与政治学院）