来源： 民政部政策研究中心 时间：2007-12-25 高俊良
在现代社会中，“社区”已经成为家喻户晓的一个名词，长期以来发挥着至关重要的社会功能，在国民生活的方方面面起着重要的作用。当前，在落实科学发展观、构建和谐社会、“新北京、新奥运”战略构想的前提下，对首都社区建设提出了新的更高的要求，同时也提供了强大的动力。了解社区的由来，梳理出北京社区建设的发展脉络，对首都和谐社区建设向纵深发展具有现实意义。
一、社区的由来及我国社区的兴起
“社区”一词源于拉丁语，含共同的东西和亲密伙伴关系的意思。1887年，最早出现在德国社会学家滕尼斯的《社区与社会》一书中，表示由具有共同价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会团体。在他看来，社区是与社会相对立的一种传统的生活方式、组织形态和精神状态，它是地缘关系、心缘关系和血缘关系的结合体。西方社区概念是在工业化城市化的不断发展、社会成员之间关系纽带的转变以及政府负担能力不足的情况下产生的。自提出以后，其含义也在不断变化。继滕尼斯之后，又有英国的麦基文的社区与社团的分离、美国芝加哥学派帕克等人的在社区概念上增添的地域性含义。
1933年，费孝通等燕京大学的一批青年学生，在翻译帕克的社会学论文时，第一次将“community”译成“社区”，引入我国，最初是用于学术研究。新中国成立后，因长期受苏联模式影响，诸多社会问题一直由国家统一包办，社会上的人都分别归国家所属的事业单位和企业单位统一进行管理，农村居民归农业生产合作所和人民公社统一管理，以致不重视社区建设。
我国从20世纪50年代起建立的城市街道居民委员会只是作为附属于各该区政府的贯彻政府意图的机构，只是做了单位以外的一些琐碎的工作，管理了一些单位以外的人。党的十一届三中全会以来，我国一方面从传统的计划经济体制转轨到社会主义市场经济体制，推行社会主义民主政治，健全基层民主建设；另一方面实行对外开放，借鉴了世界各国多方面的人类文明进步成果，其中包括社区建设的经验。在1982年9月召开的中共十二大第一次提出要“发展基层社会生活的群众自治”。同年12月全国人民代表大会第五届第五次会议通过了新宪法，其中规定城市居民委员会和农村村民委员会都作为基层群众自治性组织。这是为我国的社区建设在党的方针政策和国家法律方面作出了准备。
在国家民政部的倡导下，从1986年起我国的城市社区建设开始起步。最早是在一些地区开展社区服务，面比较窄。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年12月，国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。
二、北京市社区建设发展过程
北京是全国开展社区工作较早的城市之一，从北京市社区服务与社区建设发展演变过程来看，可分为以下四个阶段：
第一阶段：社区服务起步阶段（1986年至1994年）
这一阶段的特点是：社区服务兴起，并从专为民政对象等特殊困难群体提供纯福利性的无偿服务扩展为“立足民政，面向社会”的服务，社区服务开始步入依法发展的规范化轨道。
1986年北京市开始举办社区服务业，当年建立起街道级社区服务中心95个，居委会便民服务网点3万多个，初步形成了以社区服务中心为骨干，以居委会便民服务网点为主体，以居民志愿互助服务为基础，纵分层次，横结网络，功能比较齐全的服务格局，成为我市社会化服务体系的一个重要支柱。全市统一制定了第一个《关于发展社会福利三年规划》，其主要任务就是以街道为重点，建立起一厂(福利工厂)、一院(敬老院)、一所(残疾儿童寄托所)、四站(老年人活动站、精神病人工疗站、拥军优属服务站、综合服务站)。
1989年，为加强对社区服务工作的领导，市政府成立市社区服务工作领导小组，领导小组办公室设在市民政局，负责处理日常工作。区(县)分别成立了社区服务领导小组，街道(镇)也成立了社区服务协调委员会。各级政府机关切实加强对社区服务工作的领导，把开展社区服务，搞好基层社会管理工作列入议事日程，并制定出切实可行的具体规划与实施方案。同时市政府办公厅转发《北京市社区服务三年发展规划(1989 年-1991年)》，明确了未来三年社区服务的总目标是形成以社区服务中心为骨干，以街道各类福利、服务设施为主体，以居委会便民服务为基础的比较完整的福利服务体系。
1991年4月，为促进社区服务事业的发展，加强社区服务设施的管理，根据北京市实际情况，以“政府令”的形式，颁发了《北京市社区服务设施管理若干规定》，明确指出，社区服务设施的建设与管理，坚持社区服务社会办的原则，实行国家、集体、个人相结合的方针，多渠道筹集资金，积极开展无偿或有偿服务，充分发挥社会效益。这是全国第一个出台的有关社区服务的地区性政策法规，极大地促进了社区服务设施的配套建设和管理。
1988年底，北京市已建起一批社会福利服务设施，其中仅街道一级就建设敬老院、伤残儿童寄托所、老年人和残疾人活动站、康复诊所、综合服务站、精神病人工疗站、社区服务中心、家务劳动服务站等共2000多个，解决了孤老残幼、军烈属、困难户生活上的部分不便。1994年底，建立社会保障网络215个，社会福利企业2802个，职工人数达77872人，社区服务设施537个。391个居民区开展创建活动，其中46个居民区被评为首都文明居民区，117个居民区被评为区县级文明居民区，环境优美，秩序井然，受到广大居民群众欢迎。
第二阶段：社区服务加快发展阶段（1995年至2000年）
这一阶段的特点是：社区服务事业得到很大发展，社区服务由福利性的服务转变为面向社区全体居民服务，初步形成以设施服务与社会互助服务有机结合为基本模式，立足社会，面向居民的全方位、综合性、多层次的服务格局，为全面推进社区建设奠定了良好的基础。
1995年12月，市政府办公厅印发了《市民政局关于加快发展社区服务事业的意见》，明确规定了本市社区服务业的任务和目标，提出了统筹规划大力扶植社区服务业，多方筹集社区服务业的发展资金，建立以产业化、社会化为方向，充满活力的社区服务运行机制，以及加强社区服务业行业管理的要求。这一文件的出台，是北京市社区服务由福利性的服务，转变为面向社区全体居民服务的转折点。
1998年1月，时任市长贾庆林在北京市第十一届人民代表大会第一次会议上所作政府工作报告中指出，加强社区建设和管理，是新形势下精神文明建设的迫切需要，也是强化城乡管理的重要基础。坚持“抓基层、打基础”的工作路数，集中开展创建文明小区、文明安全居（家）委会和文明村镇活动，使全市三分之二居民区实现达标。提高基层基础管理水平，积极发展社区服务，将社区文化、社区教育、社区体育、社区卫生等项工作有机结合起来，共同为居民提供良好的服务。
1999年10月，北京市民政局颁布了《关于加快发展社区服务事业的意见》，确定了今后5年社区服务与社区建设的指导思想、基本原则、发展目标和主要任务及措施。并提出社区服务发展的总要求是，到2003年，首都社区服务要达到全国一流水平；到2005年，建立起设施配套、功能完善、管理规范、服务优质、适应经济和社会发展需求的社区服务体系。
11月，市政府发出《北京市人民政府批转市民政局关于加快发展社区服务事业意见的通知》，指出，发展社区服务事业是完善城市管理体制，加快首都现代化进程，加强社会主义精神文明建设，提高人民生活质量的一项重要工作。
12月，在北京市第十一届人民代表大会第三次会议上，刘淇市长在政府工作报告中强调，要加快发展社区服务项目，不断健全和完善社区服务体系，增强服务功能；要大力拓展社区服务领域，重点发展社区商业便民服务、医疗卫生服务、文化娱乐和体育健身服务、社会福利服务等；要加快社区服务设施建设，70％的区县，50％的街道要建立社区综合服务中心，积极探索社区建设的新机制，不断满足群众物质、文化生活的需求。
这阶段社区建设取得较快发展。居委会建设得到加强，2000年面向社会公开招聘了1812名社区事业干部，大大改善了居委会干部的年龄、知识结构，加强了居委会干部队伍建设。社区基础设施和信息网络建设取得了较大发展，初步形成了市、区、街、居四级社区服务设施网络体系，并逐步向信息化、网络化和专业化方向发展。社区服务领域逐步拓宽，从单纯的福利服务逐步向面向全体居民的社会福利服务、便民利民服务、居民就业服务等十大社区服务系列发展。社区工作者队伍进一步扩大，从事社区服务的人员达到4.7万人，社区服务志愿人员发展到23万人。社区党建取得重要进展，各街道普遍建立了社区党建协调指导委员会，做到了“一居一支”，党在社区工作中的领导核心地位得到进一步巩固和加强。
第三阶段：社区建设全面推进阶段（2001年至2004年）
这个阶段的特点是：社区自主权明显加大，自我管理能力有所提高，社区基础设施建设大大改善，社区建设全面推进，为社区建设向更深层次发展奠定了基础。
随着民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》的出台，全国范围内的“社区建设”取代了“社区服务”广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设由试点进入到全面推进阶段，北京市的社区建设也同时进入到全面推进阶段。
2001年6月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，北京市召开了第三次城市管理工作会议。会议提出，要理顺政府与社区的关系，进一步转变政府职能，继续深化街道管理体制改革，实现政事分开，实现政府真正把主要精力放在城市管理和搞好公共服务上来。
这次会议结合城市管理体制改革，对社区建设工作进行了全面部署，出台了《北京市市委、市政府关于进一步推进社区建设的意见》，颁布了《北京市社区居委会办公用房管理若干规定》，市政府办公厅转发了市民政局《关于家委会向社区居委会转制工作的意见》，市政府办公厅转发市教委《关于加快发展社区教育的意见》的通知，北京市发展计划委员会、北京市民政局印发了《北京市“十五”期间社区建设规划》，提出了社区建设是首都现代化建设一项重要的基层基础工作。这次会议的召开标志着北京市的社区建设作为首都现代化建设一项重要的基层基础工作，城市管理体制改革的一项重要内容，已经进入了全面推进的阶段，北京市的社区建设呈现出蓬勃发展的良好局面。
2002年8月，北京市第四次城市管理工作会议召开，时任市委书记贾庆林在讲话中指出，社区建设要以创新为动力，进一步转变政府职能，引入市场机制，培育社区民主自治机制，不断完善社区体制机制；以社区居委会日常管理为载体，进一步理顺社区居委会与政府、物业公司和社区内其他组织与单位之间的关系；以人民群众的需要为第一信号，突出重点，拓展服务范围，创新服务形式，不断增强社区服务能力。刘淇市长在工作报告中分析了当前社区建设和城市管理工作中所存在的问题，并进一步明确了五方面工作重点，即落实社区自治权、依法协管权和对政府部门的监督权；取消“一居两制”，认真做好明年社区居委会的换届选举工作；大力培育和发展社区服务组织；扩大社区就业，切实解决困难群体的生活问题；以筹办奥运会为契机，推进文明社区创建活动。
2003年1月，在北京市第十二届人民代表大会第一次会议上刘淇强调，要加强对城市管理工作的领导，进一步推动城市管理重心下移和事权下放；要加强社区自治组织建设，提高社区自我管理能力，完善“统一领导、各司其职、规范管理、强化基层”的城市管理格局；要推进行政处罚权相对集中，建立社区城管监察执法“一区一员”联系人制度，将严密到位的日常管理覆盖到全市各个方面，健全长效管理机制。
2004年2月，在北京市第十二届人大第二次会议上，代市长王岐山在政府工作报告中强调，以增强各级政府社会管理和公共服务职能、强化社区民主自治功能为突破口，逐步实现政府职能到位、市场作用入位、社区功能归位。进一步搞好社区建设，完善社区功能，调动广大市民参与城市管理的积极性。做好对流动人口的服务和管理，改善外来务工人员的就业、子女就学和生活条件。把计划生育工作重心落实到社区。
这一阶段社区建设取得了很大的成绩，如，建筑面积3000平方米以上的区（县）级多功能的社区服务中心、1000平方米以上的街道级中心、90平方米以上的居委会办公用房、100平方米以上的社区服务配套设施建成并投入使用。市、区（县）、街社区服务信息网络中心（站）投入使用，市社区服务热线呼叫中心成立，各街道、居委会全部开通社区便民热线电话。另外，60%以上的居委会设立社区就业服务站，在全市实现社区就业信息共享。仅2003年前十个月，北京市开发社区就业岗位12.26万个，比上年同期增加11.55%。安置失业人员10.09万人，比上年同期增加10.63%。
第四阶段：社区建设纵深发展阶段（2005年以来）
这个阶段的特点是：提出构建和谐社区的总体目标，社区各项事业蓬勃发展，在政策、财政等方面政府加大了倾斜和投入，社区建设向纵深发展。
2005年8月，市委、市政府下发了《关于建设和谐社区和谐村镇的若干意见》，明确了建设和谐社区和谐村镇的总要求、主要任务、体制机制保证等，并特别对充分发挥城乡基层组织在构建和谐社会中的重要作用提出了要求。
2006年1月，北京市第十二届人民代表大会第四次会议开幕。市长王岐山向大会作了《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的报告，在报告的“着力构建和谐社区、和谐村镇”部分中明确指出，加强基层自治组织建设，健全社区居民会议制度、协商议事制度和听证会制度，充分发挥基层组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用；建立和完善社区居委会工作经费保障机制，保证社区组织正常运行；制定落实《物业管理条例》实施办法，着力解决物业纠纷；大力培育民间组织，积极引导其参与和谐社区建设。
6月，北京市社区建设和城市管理体制改革领导小组办公室颁布了《北京市和谐社区建设指导标准（试行）》。明确了“和谐社区”的概念、和谐社区建设的指导思想以及和谐社区建设的阶段性的目标，为首都和谐社区建设指明了方向。
11月，《北京市“十一五”时期城市社区发展规划》颁布。作为全市社会发展领域专项规划之一，本规划是对全市“十一五”时期社区发展的战略部署，与城市社会管理和公共服务方面有密切联系，是本市各级政府、有关部门推进社区建设的重要依据。在规划中，首次明确社区居委会工作经费由机构运行经费和公益事业经费两部分组成。社区居委会机构运行经费包括办公经费、人员经费等，全部列入区财政预算。根据规划，在社区服务方面将开发劳动保障、社区矫正、流动人口、计划生育、治安巡逻、公共卫生保洁、公共环境绿化、公共设施维护等公益性岗位，建立低保与就业联动机制。到2010年，每年开发12万个社区就业岗位，安置失业人员10万；帮助6000人实现创业，带动4万名失业人员就业。
这一阶段社区各项事业取得了巨大成就。如，社区卫生稳步发展。全市共有社区卫生服务中心159个，社区卫生服务站607个，初步形成了以社区卫生服务中心（站）为主体，以大型医疗、预防、保健机构为依托，以社区老年人、妇女、儿童以及慢性病人群为重点的社区卫生服务网络基本框架；社区民警配置大大加强，实行“一区（社区）一警”、“一区一站”。全市共配备社区民警4175人；“平安社区”创建活动广泛开展，初步形成了以“巡逻、社区、治安、内保”为主体的社会治安整体防控网；社区文化设施配置建设大大加强，目前全市共有社区文化室2098个，社区图书馆（室）450个；社区就业迅速推进，目前，全市已建成公共职业介绍机构316家，所有街道建成了社会保障事务所，2033个社区聘请了2586名劳动保障协管员。仅2005年就开发社区就业岗位9.23万个，安置失业人员7.18万人等等。
三、对首都和谐社区建设的几点思考
“十五”期间北京市社区建设取得了很大成绩，也存在一些问题。比如，社区服务组织还不够成熟，不能有效承担社会服务职能；社区居委会、业主委员会和物业管理企业之间的矛盾和问题依然存在；物业服务水平与居民需求还有一定差距；社区居委会负担依然过重，居民自治空间不足，居民、驻区单位对社区的认同感不高，对社区事务的参与意识淡薄等等，都在不同程度上制约着和谐社区的发展，特别是在落实“新北京、新奥运”战略构想的大环境下，社区建设面临许多新的更高的要求，应下大力气从多方面加以研究和解决。
（一）进一步加强党的领导，充分发挥社区党组织的领导核心作用。社区党组织在社区各种组织中处于领导核心地位。只有坚持以党组织为核心，才能协调各方，保证社区工作的健康发展；只有坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，既发挥社区党组织的领导核心作用，又积极支持和保障居民自治组织依法开展活动，才能保证城市社区自治工作的顺利推进。在推进和谐社区建设过程中，各级政府和部门要按照《中共北京市委关于推进基层党建工作创新的意见》要求，必须进一步加强党的领导，为社区党组织开展活动给予支持，提供条件，充分发挥社区党组织的领导核心作用。
（二）更新观念，切实理顺政府与社区的关系。随着和谐社区建设的深入推进，理顺政府与社区的关系就变得至关重要。在社区发展上，要实现政府主导向社区主导的转化，要把工作的重点转移到社会公共服务的领域，从而指导、规范、监督、组织社区发展公共服务事业，来满足多层次的社会需求。应积极引导社区居委会学会在新形势下摸索做好群众工作的特点和规律。努力做到政府依法行政，社区依法自治，形成政府与社区良性互动的局面，形成社会管理和服务的合力。
（三）坚持以人为本原则，切实维护好、实现好、发展好社区居民的共同利益。在全市社区建设中，有一个长期没有解决好的问题，就是群众参与不够。重要的原因是我们还没有解决好社区建设“为了谁”的问题。我们必须按照科学发展观的要求，深入研究人民群众不断增长的物质文化需求，认清居民对社区的利益需求，找到居民在社区多样化需求的交汇点、共同点。只有抓住并维护好社区居民的共同利益，我们才能把社区建设真正变成与社区居民密切相关的事情，变成他们自己的事情，社区居民才能高度认同社区建设、广泛参与社区建设。只有以人为本，高度重视社区居民的基本需求，以维护好、实现好、发展好社区居民的共同利益作为推进和谐社区建设的出发点和落脚点，只有深入研究和切实把握社区居民的共同利益，促进居民共同利益与社会公共利益的有机结合，才会逐步形成一种“共建和谐社区、共享幸福生活”的局面。
（四）进一步完善社区居民自治制度，提高社区居委会依法自治水平。一是完善社区居民自治的章程和公约。通过依法制定“社区章程”、“组织章程”以及社区安全、健康等专项公约，健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范。二是完善社区居民自治的组织。根据居民的居住状况，健全居民小组，通过居民小组，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来。同时，根据居民的需求，大力培育各种类型的专项群众性组织。另外，坚持社区居委会对业主委员会的指导职能，使业主委员会的活动成为居民自治的组成部分。三是加强社区居民自治的队伍建设。要加强对社区各种群众性组织、志愿者队伍的骨干力量的培育，壮大社区居民自治和社区建设队伍。四是完善社区居民代表会议制度。通过社区居民代表会议，决定社区重大事项，监督政府履行社会管理和公共服务职能。同时通过各种形式的教育，启发、引导社区居民认识到自己是社区的主人，将“社区是我家，建设靠大家”的口号变为实际行动。
（五）充分发挥非营利组织、中介组织等第三部门以及私营部门的作用。既要广泛吸纳社会各界特别是下岗职工和失业人员积极参与社区服务，建立一支由专、兼职和志愿者组成的素质较高的社区服务队伍，实行专业工作者和社区志愿者队伍共同协作的活动方式，为社区成员提供更加优质、快捷和周到的服务。还要多渠道、多形式地通过选聘、招考等方式把更多优秀人才充实到社区服务队伍中来，建立起以街道为中心，社区居委会为基础，社区单位和居民积极参与的系列化、网络化、规范化的社区服务工作机制，提高社区服务的质量和水平，把社区建设成有亲和力和凝聚力的社区居民家园。从而充分发挥非营利组织、中介组织等第三部门以及私营部门的作用，使它们在不同程度上分担提供公共物品和公共服务的职责，为和谐社区建设做贡献。
（六）切实加强流动人口管理和服务。北京市流动人口规模较大，大量流动人口居住生活在社区，因此做好管理和服务工作就必须实现重心下移。具体做法是，既要整合社区流动人口管理资源，健全服务网络，拓宽服务领域；又要坚持依法管理与服务保护并重，认真做好流动人口登记办证工作，完善暂住证服务功能，改革流动人口户籍管理办法；还要坚持以房管人，强化治安整治，规范执法行为，全面提升流动人口的管理和服务水平。
作者：高俊良
单位：中共北京市委党史研究室