《中国社会科学报》2013年6月14日第462期 作者：王叶臣

【核心提示】通过转变行政职能，实现街道办事处“一剥离、三强化”，即剥离经济发展职能，强化城市管理、社会管理和社区指导职能。

党的十八大提出了深化行政体制改革的战略任务，并提出要优化行政层级和行政区划，深化乡镇行政体制改革。今年的全国“两会”，已经就国务院机构改革和职能转变作出了部署，以街道、乡镇为代表的基层行政体制也将随之改革。近年来，伴随着安徽“铜陵模式”街道办事处改革的出炉，有关街道办事处行政改革的课题再次引发了学术界和实务界的关注。

历史沿革

我国街道办事处的历史沿革可以划分为五个阶段。

一是建立期（从1949年至1957年），该阶段废除了民国时期的保甲制，借鉴苏联经验，在城市基层建立了三种行政组织：设街政府为城市基层政权；在公安派出所内设行政干事或民政工作组；设街公所或街道办事处，作为市或市辖区的派出机构。1954年12月，第一届全国人大常委会第4次会议审议通过了《街道办事处组织条例》，首次以法律形式明确了街道办事处的性质、任务、作用。

二是嬗变期（从1958年至1977年）。该阶段街道办事处经历了“大跃进”、人民公社化运动和文化大革命的冲击，先是被城市人民公社所取代，其后被改名为“街道革命委员会”，事实上成为一级基层政权。

三是恢复期（从1978年至20世纪90年代中期）。全国人大及其常委会先后修改了宪法、《地方人民代表大会和人民政府组织法》，并重新公布了《街道办事处组织条例》，恢复了街道办事处建制，明确其基层政府派出机关的法律地位，实行街道党委、街道办事处、街道生产服务分离，由国家民政部予以统一管理。

四是发展期（从20世纪90年代中期至2006年），该阶段由于国有企业改革，单位制进一步分化，居民的社区公共需求日益增长，社会矛盾也日益复杂。街道办事处的行政权能急剧扩展，权责不匹配的矛盾开始显现，许多地方着手加强城市社区建设，探索重构街道办事处。

五是改革期（从2007年至今）。党的十七大以来，我国面临着加强和创新社会管理的新任务，以街道办事处为代表的城市基层社会管理体制呈现出法律定位不明、职能过度膨胀、权责不匹配等诸多不足。2009年6月，十一届全国人大常委会废止了《街道办事处组织条例》，为街道办事处改革创造了法律条件。2010年7月，安徽省铜陵市试点撤销街道办事处，设立大社区，被称为“铜陵模式”，列为“全国社区管理和服务创新试验区”。

法律分析

街道办事处是基层政府的派出机关，不是一级人民政府，也不同于行政派出机构，具有独立的行政主体地位。

建立之初，街道办事处的行政职责比较简单，主要是办理居民工作事项、指导居民委员会工作、反映居民意见。20世纪90年代中期以后，工作职责扩展到十个方面，主要是经济发展、城市管理、民政工作、社区服务、人口管理、社会治安综合治理、社会主义精神文明建设、指导居民委员会工作和完成基层人民政府交办工作。2004年9月召开的北京市五次城市管理工作会议，明确提出街道办事处的主要职责是统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设，高度概括了街道办事处的基本职责。

根据职权法定的原则，街道办事处的行政职权主要源自两个方面：一是法律法规的授权，比如《居民委员会组织法》、《人口与计划生育法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市居民最低生活保障条例》等。二是行政授权。街道办事处作为基层政府的派出机关，人民政府依法授予的职权是重要权源。街道办事处行政级别比较低，具体行政行为比较多，抽象行政行为比较少，并不拥有行政立法权。行政协调权、行政指导权、行政处罚权、行政监督检查权等，是街道办事处比较重要的行政职权。

改革路径

街道办事处具有法律地位的从属性、现实作用的重要性、机构性质的多变性、职能编制的不稳定性、法律法规的滞后性和缺乏权威性等特点，深层次的矛盾和问题凸显：一是“名”与“实”的冲突；二是“权”与“责”的冲突；三是“条”与“块”的冲突；四是“绩”与“效”的冲突；五是“财”与“事”的冲突。自20世纪90年代以来，理论界和实务界对于街道办事处改革进行了一些探索，概括起来主要有“强化论”、“升级论”、“取消论”三种路径。

“强化论”主张建立“两级政府，三级管理”模式，代表城市是上海和北京。核心内容有：一是在市、区两级人民政府的体制框架内，增加街道办事处作为派出机关的行政管理职权；二是明确街道办事处的属地管理责任；三是完善行政组织架构；四是做好各项配套政策，比如推动政企、政事、政社分开，下放人、财、物的支配权。该路径强化了街道办事处行政职权，推动了政事、政企、政社分开，在全国产生了巨大影响。其不足主要体现在：没有从根本上解决条块冲突的问题，忽略了社会自治能力，增加了行政成本。

“升级论”主张将街道办事处建设为一级政府，在城市形成“三级政府、三级管理”或“虚区实街”的行政架构。该路径主要针对街道办事处名实不符的问题，但违背了国际上城市两级治理的普遍规律，需要对我国现有城市行政体制进行较大幅度重构，主要停留在理论探讨的层面，实践中没有先例。

“取消论”主张取消街道办事处，发展社区自治，其共同特点是：撤销街道办事处；强化党组织在街道日常事务中的政治核心作用；培育社区自治能力等。“取消论”改革试点的社会成效明显，比如，促进了政府职能转变，精简了行政机构和人员，强化了基层民主自治功能等。其缺陷也显而易见，比如，对基层人民政府的公共服务能力提出了挑战，社区自治水平和能力难以为城市社会管理提供足够支撑，超越了中国城市化发展进程等。

完善构想

基于上述分析，笔者提出了“完善论”的改革构想，认为街道办事处行政体制改革应当坚持依法改革、系统改革、行政补充性、行政效率、统筹兼顾等原则，吸收各改革路径的合理因素，借鉴西方发达国家成熟经验，保持街道办事处作为基层政府派出机关的法律定位，转变其行政职能，减少其行政职责，畅通其行政委托渠道，增加其社会管理职权，完善其行政组织架构，实现街道办事处行政组织法定化、行政权责一致化、权力运行规范化、公共服务效率化，建设服务型街道办事处。

第一，实现街道办事处组织法定化，尽快研究制定新的《街道办事处组织条例》，明确其法律属性和组织架构，保留街道办事处派出机关的法律定位，推广京、沪、穗等城市设立社会工作委员会的经验，在不设区的市、市辖区人民政府层面设立主管或者联系街道工作的部门，具体负责对街道办事处工作的指导、协调和监督；在街道办事处层面按照精简、效能的原则，参考日本的事务分类法，建立党群团工作平台、行政管理工作平台、综合执法工作平台和公共服务工作平台。

第二，实现行政权责一致化，通过转变行政职能，实现街道办事处“一剥离、三强化”，即剥离经济发展职能，强化城市管理、社会管理和社区指导职能。还要通过加大法律法规授权、行政授权力度，畅通行政委托渠道，在现行法律框架内赋予街道办事处应有的行政管理职权，最终实现行政权责的一致化。

第三，实现权力运行规范化和效率化。行政权力的规范、高效运行，是行政组织法追求的重要目标，因此尤其需要一定的制度保障。按照议事、决策、执行、监督等权力运行的不同特点，街道办事处尤需明确主任负责制、管理委员会联席会议制度、居民代表会议制度、综合执法制度、绩效管理制度和经费保障制度。

（作者单位：中国人民大学法学院）

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